Drogie źródło kontrowersji

Gospodarka › Program Rodzina 500+ mógł być ciekawym eksperymentem w dziedzinie polityki społecznej. Ale skonstruowano i wprowadzono go tak, że jego efekty trudno jednoznacznie ocenić. Grzegorz Siemionczyk [email protected]

Program Rodzina 500+ po ponad pięciu latach od jego uruchomienia nie przestaje budzić kontrowersji. Jasne jest, że jego zasadniczy cel – zwiększenie dzietności – nie został osiągnięty. Co do tego złudzeń nie ma już nawet rząd PiS. Z drugiej strony do gospodarstw domowych w ramach tego „absolutnie rewolucyjnego" programu (to słowa Marleny Maląg, minister rodziny i polityki społecznej) trafiło już ponad 150 mld zł, a to musiało wywołać jakieś skutki społeczno-ekonomiczne. Problem w tym, że były to skutki zarówno pozytywne, jak i negatywne, a powszechny charakter i sposób wprowadzenia programu utrudnia ich oszacowanie – na co wielu ekonomistów zwracało uwagę już w 2016 r. Sprawę komplikuje dodatkowo to, że oceny wymagają też koszty alternatywne programu 500+. Redukcję ubóstwa czy poprawę sytuacji bytowej dzieci w Polsce dałoby się prawdopodobnie osiągnąć innymi metodami, często tańszymi, a zaoszczędzone w ten sposób środki przeznaczyć na inne cele społeczne. Jednocześnie powszechność świadczeń dla rodzin (korzysta z nich ponad 6,5 mln dzieci) sprawia, że wrosły one mocno w oczekiwania społeczne. To zaś do dyskusji o 500+ wprowadza komponent emocjonalny, który utrudnia ocenę faktów.

Próby dobrania losowej próby

W ostatnich dniach dyskusja o skutkach 500+ rozgorzała na nowo za sprawą trzech publikacji naukowych dotyczących wpływu tego programu na aktywność zawodową kobiet, a także wywiadu prof. Joanny Tyrowicz z UW i grupy badawczej GRAPE. Portalowi 300gospodarka.pl ekonomistka powiedziała, że głównym ekonomicznym skutkiem 500+ był „kolosalnie negatywny efekt dla rynku pracy w okresie dwóch, trzech lat: spadek o 2–3 pkt proc. na podaży pracy kobiet". Powołała się przy tym na nowe badania Filipa Premika, doktoranta na Uniwersytecie w Minnesocie (UoM) i członka GRAPE. Ta wypowiedź wywołała burzę, bo...artykuły Premika są dwa. A jeden z nich stwierdza, że „wprowadzenie zakrojonego na dużą skalę programu świadczeń na dzieci ma znikomy wpływ na podaż pracy kobiet i niemal zerowy wpływ na podaż pracy mężczyzn" .

Artykuł badacza z UoM sugeruje, że 500+ lekko zwiększyło liczbę godzin pracy matek dzieci w wieku szkolnym (co można wiązać z większym budżetem na zajęcia pozalekcyjne), ale nieco zmniejszyło aktywność zawodową zamężnych matek młodszych dzieci. Wszystko to dotyczy jednak wpływu 500+ na aktywność zawodową beneficjentów bezpośrednio po uruchomieniu tego programu, a dokładnie w III kwartale 2016 r. (świadczenia zaczęły być wypłacane w II kwartale, ale wiele osób otrzymało je z opóźnieniem). Taki dobór okresu badawczego autor tłumaczy tym, że w kolejnych kwartałach w próbie mogłyby się znaleźć gospodarstwa domowe, których decyzje prokreacyjne były już pod wpływem programu Rodzina 500+. To zaś sprawiłoby, że próba badawcza nie byłaby losowa.

Autor podkreśla też, że na dłuższą metę należy spodziewać się nasilenia negatywnego wpływu programu 500+ na aktywność zawodową kobiet. Teoretyczny mechanizm jest oczywisty: dodatkowy dochód z tytułu świadczeń dla dzieci może sprawiać, że osoby wykonujące niskopłatną i mało satysfakcjonującą pracę mogą uznać ją za nieopłacalną. Ale – jak podkreśla ekonomista z GRAPE – w okresie, którego dotyczyło jego badanie, część rodzin mogła uważać program 500+ za przejściowy, a więc nie brała go pod uwagę w planowaniu aktywności zawodowej. A nawet te rodziny, które wierzyły w trwałość programu, nie podejmowały decyzji dotyczących tego, kto i ile powinien pracować, z dnia na dzień. Na dłuższą metę jednak dodatkowy dochód z tytułu świadczeń dla dzieci może sprawiać, że osoby, które stracą pracę, mniej aktywnie będą szukały nowego zatrudnienia, co przełoży się na słabsze efekty tych poszukiwań. Takie konsekwencje flagowego programu PiS siłą rzeczy mogły się ujawnić dopiero z czasem. I to o nich mówiła we wspomnianym wywiadzie prof. Tyrowicz.

Lepsze warunki pracy

Ta teza jest spójna z drugim, świeżym artykułem Filipa Premika, wedle którego program Rodzina 500+ obniżył stopę aktywności zawodowej kobiet o ponad 2 pkt proc. po pierwszych dwóch latach działania i o około 4 pkt proc. po czterech latach. Był to przede wszystkim efekt zniechęcenia części kobiet bez pracy do poszukiwania zatrudnienia. Autor zwraca uwagę, że oprócz tego bezpośredniego efektu wystąpić mógł też efekt pośredni: mniejsza podaż pracowników skłoniła pracodawców do poprawy warunków pracy, co ograniczyło spadek wskaźnika aktywności zawodowej kobiet do około 2,5 pkt proc. w porównaniu z sytuacją, gdyby programu 500+ nie było. Wbrew pozorom ten wniosek nie kłóci się z faktem, że od 2016 r. wskaźnik aktywności zawodowej kobiet w wieku od 20 do 64 lat utrzymuje się w trendzie lekko wzrostowym (na koniec 2019 r. wynosił 67,3 proc., w porównaniu z 66,2 proc. na koniec 2015 r.). Za tym zjawiskiem stał bowiem wyłącznie wzrost aktywności kobiet bez dzieci do 18. roku życia. Aktywność kobiet kwalifikujących się do programu 500+ zmalała o około 3 pkt proc. do 2017 r., po czym się ustabilizowała. Przy tym według Premika najbardziej spadła w przypadku matek z dużych miast (bo wcześniej była tam najwyższa) i kobiet samotnie wychowujących dzieci.

GG Parkiet

Te szacunki są zgodne z wynikami jednego z pierwszych badań na temat efektów 500+, autorstwa Igi Magdy (Instytut Badań Strukturalnych), Nicoli Brandt (OECD) i Anety Kiełczewskiej (wówczas IBS, dziś Polski Instytut Ekonomiczny). W artykule z 2018 r. ekonomistki oceniały, że wprowadzenie programu Rodzina 500+ spowodowało spadek aktywności zawodowej kobiet z dziećmi do połowy 2017 r. o 2,4 pkt proc. (relatywnie do bezdzietnych), przy czym efekt był najsilniejszy w przypadku kobiet słabiej wykształconych i mieszkających w mniejszych miastach. Te ustalenia na pierwszy rzut oka stoją jednak w sprzeczności z trzecim ze wspomnianych na początku artykułów, autorstwa Jana Gromadzkiego, opublikowanym przez IBS. Badacz napisał bowiem, że wpływ powszechnych świadczeń dla rodzin z dziećmi na podaż pracy rodziców – zarówno kobiet, jak i mężczyzn – był znikomy i statystycznie nieistotny. Sprzeczność jest jednak pozorna. Jak wyjaśnił IBS, różnice między tymi publikacjami wynikają z tego, że w momencie, gdy problemem zajmowały się Magda, Brandt i Kiełczewska, program 500+ miał charakter warunkowy: świadczenie na pierwsze dziecko przysługiwało tylko osobom o niskich dochodach. To dla niektórych rodzin stwarzało bodźce do zmniejszenia podaży pracy, aby uzyskać prawo do świadczenia. Gromadzki zbadał zaś wyłącznie efekty świadczenia bezwarunkowego, które początkowo przysługiwało na każde drugie dziecko, a od 2019 r. na każde dziecko. – Zarówno teoria, jak i badania empiryczne sugerują, że warunkowe transfery mają negatywny wpływ na podaż pracy, silnie zniechęcają do jej podjęcia. W obecnej formie, gdy program jest bezwarunkowy, tego mechanizmu nie ma. Może występować jedynie efekt czysto dochodowy, tzn. dodatkowy dochód może skłaniać beneficjentów do zmniejszenia aktywności zawodowej. Moje badanie pokazuje, że tego efektu nie ma – tłumaczy „Parkietowi" Jan Gromadzki. Podkreśla jednak, że nie jest jasne, w jakim stopniu te kobiety, które program 500+ zdezaktywizował na początku, wróciły na rynek pracy. Prezes IBS Piotr Lewandowski dodaje zaś, że dezaktywizujący wpływ świadczeń dla rodzin w ich pierwotnej wersji można było usunąć mniejszym kosztem, niż rozszerzając program na wszystkie dzieci.

Za 40 mld zł można wiele

Tę uwagę można odnieść także do innych skutków programu Rodzina 500+. Jasne jest na przykład, że świadczenia dla rodzin przyczyniły się do ograniczenia skali ubóstwa, szczególnie wśród dzieci, a także nierówności dochodowych. Według danych GUS stopa ubóstwa skrajnego w 2015 r. wynosiła 6,5 proc., a w 2019 r. już tylko 4,2 proc. (pandemia ten wskaźnik nieco podbiła). Przy tym w rodzinach z co najmniej trójką dzieci, które tradycyjnie należały do najbardziej zagrożonych ubóstwem skrajnym, jego zasięg zmalał z około 14 do 5 proc. Badania (np. Piotra Paradowskiego, Joanny Wolszczak-Derlacz i Ewy Siermińskiej) potwierdzają, że program 500+ istotnie się do tego zjawiska przyczynił. Wiadomo też jednak, że kilka przedpandemicznych lat było okresem szybkiego wzrostu zatrudnienia i realnych płac, co też miało niebagatelny wpływ na sytuację finansową gospodarstw domowych. Jednocześnie symulacje sprzed wprowadzenia programu pozwalały oczekiwać znacznie większej redukcji skrajnego ubóstwa tylko z tytułu 500+. Przykładowo, Michał Brzeziński i Mateusz Najsztub wyliczali, że transfer tej wielkości powinien poskutkować praktycznie eliminacją skrajnego ubóstwa wśród dzieci. Co więcej, taki sam efekt można byłoby osiągnąć znacznie taniej, za zaledwie 1/8 kosztów flagowego programu PiS i to jeszcze w wersji, gdy świadczenie na pierwsze dziecko było warunkowe. Wynika to z tego, że duża część środków w ramach programu 500+ trafia do relatywnie zamożnych rodzin. W jego piątą rocznicę ekonomiści z ośrodka badawczego CenEA wyliczali, że obecnie 24,6 proc. (9,9 mld zł) rocznej puli świadczeń wychowawczych trafia do 20 proc. gospodarstw domowych o najwyższych dochodach, a tylko 11,7 proc. (4,7 mld zł) do 20 proc. o najniższych dochodach. Z tego powodu 500+ nie jest również efektywnym kosztowo sposobem na ograniczenie nierówności dochodowych oraz pobudzenie konsumpcji. Ten ostatni argument jest o tyle ważny, że w dyskusji wokół ostatnich publikacji na temat konsekwencji tego programu pojawił się argument, że cokolwiek by o nim mówić, to wyciągnął Polskę z pułapki niskiej inflacji. Prawdopodobnie tak, ale to również można było osiągnąć precyzyjniej wycelowanymi transferami. Gigantyczna skala tego programu mogła natomiast wpłynąć na poczucie sprawczości polskiego państwa (zerwanie z przekonaniem, że nie stać nas na budowę państwa dobrobytu), a tym samym na nastroje społeczne. To jednak wyłącznie spekulacje.

Skoro po ponad pięciu latach od inauguracji programu Rodzina 500+ jego konsekwencje pozostają w dużej mierze niezbadane, trudno się dziwić, że w sporach na jego temat wciąż króluje ideologia. Co gorsze, być może poprawy jakości debaty nigdy się nie doczekamy. Przy obecnej inflacji i dynamice płac za kilka lat ekonomiczne znaczenie 500+ istotnie spadnie (500 zł stanowiło 11 proc. przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw z 2015 r. i tylko 8 proc. tego wynagrodzenia z 2020 r.). Siłą rzeczy, świadczenia te staną się wtedy mniej interesujące dla ekonomistów. Jeśli do tego czasu nie uda się dojść do zgody co do tego, jakie są ich skutki, przepadnie potencjalnie największy pożytek z programu 500+: wiedza, jak optymalnie projektować politykę społeczną.