Czy rządy za mało wydają?

Spowolnienie gospodarcze na świecie ożywiło dyskusję na temat wysokości tzw. mnożnika fiskalnego, czyli miernika wpływu polityki fiskalnej na koniunkturę

Niewiele tematów tak dzieli ekonomistów, jak kwestia wpływu polityki fiskalnej na koniunkturę. Kontrowersja dotyczy dwóch powiązanych ze sobą pytań: czy zwiększając wydatki publiczne można pobudzać koniunkturę? I czy tnąc te wydatki lub podwyższając podatki nieuchronnie się gospodarce szkodzi? Odpowiedź na nie można sprowadzić do określenia wartości tzw. mnożnika fiskalnego. Koncepcję tę sformalizował w latach 30. XX w. Richard Kahn, uczeń Johna Maynarda Keynesa. Spór o wielkość mnożnika toczy się od tego czasu ze zmiennym natężeniem, zaostrzając się podczas recesji. Zgodnie z tym cyklem, w minionych dekadach mnożnik uchodził za relikt keynesowskiej ekonomii, ale w ostatnich latach wrócił do centrum uwagi. A niedawno debatę na jego temat dodatkowo pobudził raport Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

Triumf keynesistów

W technicznym aneksie do najnowszych prognoz dla światowej gospodarki, ekonomiści MFW przyznali, że ich wcześniejsze przewidywania były często chybione właśnie z powodu niedoceniania wysokości mnożnika fiskalnego. W 28 uwzględnionych w analizie krajach, głównie wysoko rozwiniętych, w ostatnich latach wskaźnik ten wynosił 0,9–1,7, czyli o 0,4–1,2 pkt więcej, niż powszechnie zakładano. To znacząca różnica. Obniżka wydatków publicznych o 1 mld zł (lub podwyżka podatków o takiej wartości) przy mnożniku fiskalnym na poziomie 0,5 powodowałaby spadek PKB w ciągu roku o 0,5 mld zł, a przy mnożniku na poziomie 1,5 już o 1,5 mld zł. A to oznacza, że w niektórych przypadkach próby uzdrowienia finansów publicznych mogą tylko pogorszyć ich stan.

Choć główny ekonomista MFW Olivier Blanchard apelował, aby nie wyciągać z tych wyliczeń daleko idących konsekwencji, powszechnie zaczęto je cytować w dyskusji na temat polityki fiskalnej na obrzeżach strefy euro i w USA. Stały się one np. argumentem na rzecz złagodzenia warunków międzynarodowej pomocy finansowej dla rządu w Atenach. W świetle raportu MFW, to że dług publiczny Grecji w relacji do PKB ciągle rośnie (wg najnowszych prognoz osiągnie maksimum na poziomie 192 proc. PKB dopiero w 2014 r.), nie jest wynikiem zbyt płytkich cięć fiskalnych, ale właśnie cięć zbyt gwałtownych, które są główną przyczyną trwającej tam już piąty rok z rzędu głębokiej recesji. Wnioski MFW pojawiają się też w apelach do amerykańskich polityków, aby odsunęli w czasie przypadające na początek 2013 r. cięcia wydatków publicznych i podwyżki podatków, zwane fiskalnym klifem.

Współcześni zwolennicy Keynesa, z noblistą Paulem Krugmanem na czele, od początku kryzysu przekonują, że ekonomiści i politycy nie zdają sobie sprawy z wysokości mnożnika fiskalnego. To przesada, bo w latach 2009–2010 wiara w to, że rządy zwiększonymi wydatkami publicznymi mogą pobudzić koniunkturę, była powszechna i praktykowana. Jeśli wzrost wydatków rządów nie był tak duży, jak życzyłby sobie Krugman, to dlatego, że w praktyce ich wpływ na koniunkturę – czyli wysokość mnożnika fiskalnego – niezwykle trudno przewidzieć.

Nawet w jednym kraju mnożnik ten może się mocno wahać wraz ze zmianami bardzo szeroko rozumianych warunków w gospodarce. Wiele zależy np. od tego, jak na zwyżkę wydatków publicznych zareagują firmy i konsumenci. Jeśli przestraszą się, że będzie to oznaczało wzrost podatków w przyszłości, mogą ograniczyć własne wydatki. Wzrost potrzeb pożyczkowych rządu może doprowadzić też do zwyżki rynkowych stóp procentowych, co zablokuje pewne inwestycje sektora prywatnego.

Impotencja polityki pieniężnej

Wiele przemawia jednak za tym, że obecnie mnożniki są wysokie, przynajmniej w tych gospodarkach, które zmagają się z tzw. recesją bilansową, jak określa się zmniejszanie zadłużenia przez sektor prywatny. – Poluzowanie polityki fiskalnej to jedyne skuteczne narzędzie łagodzenia ujemnego wpływu, jaki na koniunkturę wywiera spłacanie długów przez firmy i gospodarstwa domowe. Polityka pieniężna w takich warunkach się nie sprawdza, bo koszt kredytu ma niewielkie znaczenie, gdy nikt nie chce ich zaciągać. Innymi słowy, mnożnik fiskalny wzrósł, bo prawie do zera spadł mnożnik monetarny – tłumaczy Steven Major, główny strateg rynku obligacji w banku HSBC. Inną kwestią jest, że wiele banków centralnych wyczerpało swoje możliwości. A w krajach należących do unii walutowych lub stosujących reżim sztywnego kursu walutowego instytucje te siłą rzeczy mają ograniczone pole manewru, przez co mnożniki fiskalne mogą tam być wyższe.

– Zadłużanie się społeczeństwa powinno prowadzić do wzrostu popytu w gospodarce, ale efekt ten jest w praktyce neutralizowany przez banki centralne, które mogą podwyższać stopy procentowe. Ale oddłużania nie da się równie łatwo zneutralizować. Stopy procentowe można obciąć tylko do zera, a niekonwencjonalna polityka pieniężna jest kontrowersyjna i jej skuteczność można kwestionować – wyjaśnia na swoim blogu Krugman.

Podobne warunki gospodarcze po raz ostatni panowały na świecie w czasie wielkiej depresji z lat 30. XX w. Wówczas, jak wyliczyli na podstawie danych z 29 krajów Barry Eichengreen z Uniwersytetu Kalifornijskiego i Kevin H. O'Rourke z Uniwersytetu Oksfordzkiego, mnożnik fiskalny wynosił 1,6. To zdaje się potwierdzać wyliczenia MFW, ale i tak wzbudziły one sporo wątpliwości.

Ekonomiści waszyngtońskiej instytucji bazowali bowiem na spostrzeżeniu, że tempo wzrostu PKB było niższe od prognozowanego w tych krajach, które zaciskały pasa, a wyższe w tych państwach, które popuszczały pasa. Jak jednak zauważyli dziennikarze „Financial Timesa", ten związek nie występuje, jeśli z grupy badanych państw wyłączy się Grecję i Niemcy. Jednocześnie, w grupie tej zabrakło państw bałtyckich, którym udało się wrócić na ścieżkę wzrostu gospodarczego pomimo agresywnego zaostrzenia polityki fiskalnej. – Próby przewidywania tempa wzrostu gospodarczego w wielu różnych krajach na podstawie jednego mnożnika, niezależnie od jego wartości, są daremne – komentował na łamach „FT" Carlos Vegh, ekonomista z Uniwersytetu w Maryland.

Z raportu MFW nie wynika więc, że każdy kraj borykający się ze spowolnieniem gospodarczym powinien odłożyć plany uzdrowienia finansów publicznych do czasu, aż koniunktura się ustabilizuje. Według Majora mogą na to sobie pozwolić m.in. Niemcy i Chiny. Z kolei ekonomiści banku Goldman Sachs wymieniają USA, Wielką Brytanię i Japonię, którym nie grozi odwrót inwestorów od ich obligacji.

Główny ekonomista MFW to coś więcej niż prestiżowy tytuł

Niezbyt istotny z pozoru suplement na temat mnożników fiskalnych okazał się najbardziej emocjonującym ekonomistów fragmentem październikowego raportu z prognozami MFW dla światowej gospodarki. Jednym z dwóch autorów tego aneksu był Olivier Blanchard, główny ekonomista waszyngtońskiej instytucji. To nie pierwszy raz, gdy udało mu się wywołać w środowisku ekonomistów ferment.

Na początku 2010 r. Blanchard wraz z Giovannim Dell'Ariccia i Paolo Mauro opublikowali tekst pod wymownym tytułem „Rethinking Macroeconomic Policy" (Rewidując politykę makroekonomiczną), w którym zaproponowali, aby banki centralne rozważyły podwyższenie celów inflacyjnych do około 4 proc. W ustach pracowników instytucji, która od lat za jeden z warunków przyznania rządom pożyczki stawiała poskromienie dynamiki cen, zabrzmiało to jak herezja. Podważanie tezy, że inflacja bliska 2 proc. najlepiej służy gospodarce, przyrównywano nawet do zarzynania świętej krowy polityki pieniężnej.

Blanchard argumentował, że wyższa inflacja to jedyna droga do wyższych stóp procentowych. Dzięki temu w przyszłości w razie zawirowań gospodarczych banki centralne miałyby większe pole manewru, niż miały w ostatnich latach, gdy już w chwili wybuchu kryzysu utrzymywały niskie stopy procentowe, a następnie szybko obniżyły je niemal do zera. Przez to ciężar walki z kryzysem spadł na rządy, prowadząc do niebezpiecznego wzrostu ich długów.

63-letni Blanchard był osobistością świata ekonomii na długo zanim z początkiem 2008 r. został szefem ekonomistów MFW. Jako wykładowca prestiżowej uczelni MIT napisał popularne podręczniki do makroekonomii. Według serwisu naukowego RePeC Blanchard jest dziś 11. w rankingu ekonomistów, których publikacje są najczęściej cytowane. Jego poprzednicy na stanowisku głównego ekonomisty MFW nie są daleko w tyle. Kenneth Rogoff, który pełnił tę funkcję w latach 2001-2003, jest 13. Zawdzięcza to m.in. głośnemu artykułowi (a później książce) „This Time is Different" o historii kryzysów finansowych.

Raghuram Rajan (2003-2007), zajmuje 46. lokatę na ponad 30 tys. ujętych w tym rankingu ekonomistów.