Przejadamy premię demograficzną

Rozmowa: Stanisław Kluza, były przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego i były minister finansów

Gdy na początku 2014 r. premier Donald Tusk cieszył się, że realny jest wzrost PKB o 3 proc., pan wskazywał, że takie tempo rozwoju to porażka, biorąc pod uwagę potencjał polskiej gospodarki. Teraz gospodarka przyspiesza, pod koniec roku może już rosnąć w tempie 4-procentowym. To zadowalający rezultat?

Gdy gospodarka przyspiesza, zawsze należy się cieszyć. Ale tak naprawdę liczy się nie to, czy w danym momencie tempo wzrostu PKB jest o 0,5 pkt proc. wyższe, czy niższe, ale to, jakie są długoterminowe perspektywy gospodarki, do jakiej równowagi zmierza. A w Polsce te perspektywy w dużej mierze zależą od demografii i jej wpływu na stabilność finansów publicznych. Otóż mamy niebilansujący się system emerytalny. Od około 20 lat średnia dzietność wynosi w Polsce 1,3, co oznacza, że pokolenie dzieci jest o 33 proc. mniej liczne, niż pokolenie rodziców. Gdy coraz mniej liczne pokolenia będą wchodziły na rynek pracy, a liczne pokolenia z niego schodziły, to albo będzie trzeba podwyższyć podatkowe obciążenia pracy, albo obniżyć siłę nabywczą emerytur. Jeśli chodzi o szukanie rozwiązania tego problemu, to ostatnich osiem lat było straconym czasem. Przejadamy tzw. premię demograficzną, czyli sytuację, gdy pracują stosunkowo liczne pokolenia, a w wieku emerytalnym są stosunkowo mniej liczne. Odwrotność tej sytuacji to grzywna demograficzna, którą Polska już niedługo zacznie płacić. A wówczas trudno będzie utrzymać wzrost PKB nie tylko zbliżony do obecnego, ale choćby drobne 1%. Krótko mówiąc, jeśli nie urealnimy systemu emerytalnego, to przy takim bilanse demograficznym, stanie się on główną barierą konkurencyjności naszej gospodarki w pierwszej połowie XXI w.

Rozumiem, że reforma systemu emerytalnego jest potrzebna, aby ZUS nie zbankrutował, ale przecież nie zastopowałaby starzenia się polskiego społeczeństwa. Dlaczego więc uważa pan, że to właśnie zmiany w systemie emerytalnym są kluczem do podtrzymania obecnego potencjału rozwoju?

Polepszenie stanu finansów publicznych przekłada się na wzrost konkurencyjności. Po drugie, gdyby został zreformowany system emerytalny, tak, aby ludzie brali większą odpowiedzialność za swoją przyszłość, to przypuszczalnie mieliby większą motywację, żeby dobrze odnajdywać się na rynku pracy, a być może także, aby mieć liczniejsze potomstwo. A wówczas mniejsze byłyby też obciążenia fiskalne przyszłych pokoleń. Uogólniając, chodzi o to, jak dzielimy produkt krajowy. Jeśli nadmierny jest udział w nim tych, którzy skupiają się na konsumpcji – czyli starszych pokoleń – to za mało zostaje na wychowanie przyszłych pokoleń oraz na inwestycje. W Polsce, co mnie niepokoi, niedocenia się funkcji inwestycji. Mamy też małe, na tle innych państw, wydatki na badania i rozwój, także wśród wydatków publicznych, nawet biorąc pod uwagę transfery z UE, mało jest tych stricte inwestycyjnych. Rozbudowujemy wprawdzie infrastrukturę, ale nie widać takiej wizji, jak w XX-leciu międzywojennym, gdy rozwijano np. Centralny Okręg Przemysłowy. A czy dziś inwestujemy w rozwój jakiejś branży, jakiejś technologii, produkcji?

W XX-leciu międzywojennym Polska wymagała odbudowy. A dziś jesteśmy członkami Unii Europejskiej, w której – przynajmniej teoretycznie – publiczna pomoc dla wybranych branż jest zakazana.

Teoretycznie, bo w praktyce państwo może być właścicielem przedsiębiorstw i w tej roli może wspierać pewne branże. I w dużych gospodarkach UE, np. w Niemczech i Francji, tak się dzieje. Np. tamtejsze firmy energetyczne, które inwestują m.in. w Polsce, nie są do końca prywatne.

Rząd PO znalazł jeden sposób na poprawę sytuacji ZUS – demontaż OFE. Przypomnijmy: półtora roku temu rząd wprowadził dobrowolność uczestnictwa w OFE, zakazał im inwestycji w obligacje skarbowe, a te, które miały w swoich portfelach, umorzył, dopisując ich równowartość do rachunków ZUS. Jak pan ocenia te zmiany z perspektywy czasu?

Dobrze, że nie nazywa pan tych zmian reformą. Demontaż OFE to była krótkowzroczność. Nie polepszył systemu emerytalnego, tylko ukrył część zobowiązań emerytalnych, a więc w sposób iluzoryczny zmniejszył dług publiczny. Jako szef KNF wielokrotnie wskazywałem rządowi Tuska – najczęściej zaś Janowi Krzysztofowi Bieleckiemu - jak można rzeczywiście zreformować system OFE, żeby fundusze były bardziej efektywne, bezpieczniejsze i tańsze. Było bowiem jasne, że po dekadzie istnienia ten system wymagał audytu, nie potrzebne już było jego inkubowanie, trzymanie nad nim parasola ochronnego. Można było nieco zmniejszyć zawyżone w pierwszej fazie rozwoju zyski właścicieli OFE, zwiększyć ich odpowiedzialność kapitałową itp. Gdy na początku proponowałem te rozwiązania, zapewniano mnie jednak, że rząd nie przymierza się do żadnych zmian w OFE.

Czy trwający już od czterech lat zastój na warszawskiej giełdzie to jest skutek demontażu OFE, czy tylko zbiegł się z nim w czasie? W świetle teorii, wedle której inwestorzy natychmiast dyskontują nowe informacje, trudno zrozumieć, jak „efekt OFE" mógłby się utrzymywać tak długo.

Polska giełda tkwi w ponadprzeciętnym na tle innych rynków marazmie nie tylko dlatego, że wskutek zmian w systemie OFE zmniejszył się potencjalny napływ kapitału na rynek, ale też dlatego, że zaufanie do tego rynku zostało podkopane. To jest czynnik, który może oddziaływać długotrwale. W efekcie demontaż OFE wyrządził ogromną szkodę dla idei, że Polska może być regionalnym centrum finansowym. Podwyższył też koszty pozyskiwania kapitału dla polskich firm. Z tej perspektywy, jego koszty zdecydowanie przewyższają nawet koszty bezpośredniego majstrowania przy OFE. „Papierowo-księgowe" są również korzyści jakie odniósł rząd.

Widzi pan jakąś szansę na to, żeby na warszawską giełdę powróciła lepsza koniunktura?

Gospodarka rozwija się w przyzwoitym tempie, a stopy procentowe są rekordowo niskie, przez co jest niewiele rentownych alternatyw dla inwestowania na giełdzie. Nie brakuje więc bodźców, które powinny sprzyjać cenom akcji, ale z jakichś powodów rynek ich nie dyskontuje. Wyzwaniem jest przekonać zagranicznych inwestorów, żeby wrócili na polski rynek, popracować nad jego reputacją. A jeśli problem rzeczywiście jest natury reputacyjnej, może wystarczy zmiana rządu?

Mam wrażenie, że właśnie spowodowany zmianami w OFE spadek dostępności kapitału dla polskich spółek sprawia, że tak nośna jest idea repolonizacji banków. Politycy mają chyba nadzieję, że banki z krajowym kapitałem wypełnią lukę po OFE, jeśli chodzi o finansowanie firm.

Jak dotąd, repolonizacja banków to zbiór wątpliwych kroków. Weźmy np. ostatnią transakcję zakupu pakietu akcji Aliora przez PZU. To nie wygląda na wzmocnienie polskiego kapitału w sektorze bankowym, tylko stworzenie okazji dla inwestora prywatnego do wyjścia na górce, pośrednio za pieniądze polskich podatników.

Co do zasady jednak, nie jest pan przeciwny zwiększaniu udziału polskiego kapitału w bankach?

W Europie kapitał ewidentnie ma narodowość, nie można udawać, że jest inaczej. Pewny udział rodzimego kapitału w naszym sektorze bankowym jest więc konieczny, żeby ten sektor po lepszych cenach kredytował polskie podmioty. Ale to nie znaczy, że to musi być kapitał państwowy. A przejęcia banków np. przez PZU, PKO miałyby właśnie w pewnym stopniu charakter semi-nacjonalizacji, a nie jedynie repolonizacji. Poza tym, warto jest kupować po dobrych cenach. A biorąc pod uwagę ilość ryzyk dla sektora bankowego – mam na myśli choćby propozycje ich dodatkowego opodatkowania oraz pomysły na rozwiązanie problemu kredytów frankowych - można oczekiwać, że aktywa bankowe będą tańsze, niż dziś.

Sądzi pan, że kolejne ekipy rządzące zdecydują się na całkowitą likwidację OFE?

Przez zmiany, które przeforsowali w tym filarze systemu emerytalnego m.in. Jacek Rostowski i Jan Krzysztof Bielecki, stał się on parodią tego, czym miał być. Fundusze emerytalne powinny być bezpieczne, stabilne i powszechne, a w obecnym kształcie OFE są tego zaprzeczeniem. Pozostawiono tylko ich bardziej ryzykowną część akcyjną. Wprawdzie OFE, żeby zwiększyć bezpieczeństwo swoich inwestycji, wychodzą na zagraniczne rynki, ale to tylko sprawia, że coraz mniej środków pośrednio pozostawiają w polskiej gospodarce. To wszystko rzeczywiście może rodzić pokusę, żeby ten filar systemu zlikwidować.

Ale czy dla funduszy emerytalnych – w tej czy innej formie - jest jakaś alternatywa? Jeśli sytuacja demograficzna się nie poprawi, to system repartycyjny (ZUS) nie ma szans gwarantować godziwych emerytur.

Jest jasne, że w coraz większym stopniu będziemy sami musieli zabiegać o to, żeby odpowiednio dużo odłożyć na emeryturę. Problem w tym, że – po pierwsze - państwo mało się angażuje w to, żeby zachęcać do takiego oszczędzania i – po drugie – nawet gdyby się zaangażowało bardziej, to obawiam się, że nie będzie już postrzegane przez Polaków jako inicjator dobrych pomysłów emerytalnych, wiarygodny partner, w oparciu o którego można ubezpieczać się na przyszłość.

To co w takim układzie należy robić, aby uzdrowić system emerytalny, wychodząc z punktu, w którym się znaleźliśmy?

Z pewnością nie wystarczy dostrajanie parametrów obecnego systemu, np. podwyższanie wieku emerytalnego. Trzeba postawić na zupełnie nowe myślenie o równowagach w systemie emerytalnym. Pracuję obecnie nad pewnym pomysłem.

To zmieńmy temat. Stopy procentowe w Polsce są rekordowo niskie. Część członków RPP uważa, że znalazły się za nisko, ale inni sądzą, że nie będzie potrzeby ich podniesienia co najmniej do końca 2017 r. Jak pan ocenia politykę pieniężną?

W sytuacji regresu demograficznego maleje popyt na aktywa inwestycyjne, a w tej sytuacji spadek realnego i nominalnego kosztu pieniądza jest naturalny. To oznacza, że w Polsce właściwy do sytuacji gospodarczej poziom realnych stóp procentowych generalnie się obniżył, w stosunku do sytuacji przed lat. Ale oczywiście stopy będą nadal fluktuowały, tyle że wokół niżej położonego punktu równowagi. Z czasem należy się spodziewać wzrostu nominalnych stóp procentowych, bo tak niska inflacja, jak obecnie, nie jest dana raz na zawsze. Na takie odwrócenie linii trendu należy się przygotować. Obecne, rekordowo niskie stopy, posiadacze długoterminowych zobowiązań powinni wykorzystać, aby zamienić ich oprocentowanie ze zmiennego na stałe. Skarb państwa może tego dokonać łatwo, emitując odpowiednie instrumenty dłużne. Ale też uważam, że rząd powinien podjąć działania, aby stworzyć taką możliwość także dla posiadaczy kredytów hipotecznych czy inwestycyjnych. Dostrzegam też rolę dla Komitetu Stabilności Finansowej (w jego skład wchodzą szefowie ministerstwa finansów, KNF, NBP i BFG – red.), aby zaproponować listę spójnych działań, które powinny podjąć tworzące go instytucje, żeby klienci banków mogli obniżyć ryzyko związane z posiadaniem długoterminowych zobowiązań na zmienną stopę procentową. Chodzi zarówno o stworzenie ogólnodostępnych produktów długookresowych na stałą stopę procentową oraz zapewnienie, że nie będą one nieracjonalnie drogie.

W kontekście prac nad ustawą o nadzorze makroostrożnościowym (tzn. nad sektorem finansowym jako całością), od przedstawicieli NBP można usłyszeć, ze względu na brak instytucji, której te obowiązki byłyby przypisane ustawowo, wzięła je na siebie KNF, która jednak formalnie jest instytucją mikroostrożnościwą (tzn. sprawującą nadzór nad poszczególnymi instytucjami). Chodzi o wydawane przez KNF rekomendacje – ewidentnie narzędzie makroostrożnościowe. Jaka instytucja powinna pełnić tę rolę?

UKNF i KNF obecnie są zarówno nadzorem mikro- i makroostrożnościowym. Czynności mikroostrożnościowe np. inspekcje, czy postępowania administracyjne prowadzi UKNF. KNF wydaje m.in. rekomendacje i regulacje. KNF jest kolegialne i reprezentuje różne ośrodki władzy. Komisja składa się z siedmiu osób, w tym dwóch ze strony rządu (przedstawicieli ministra finansów i pracy), przedstawicieli NBP oraz Prezydenta. Trzy pozostałe osoby to Przewodniczący KNF i jego zastępcy, którzy kierują ponadto Urzędem (UKNF). Tworzenie nowej Rady, która powielałaby ten schemat jest nie tylko zbędne, ale również instytucjonalnie szkodliwe. Osłabianie nadzoru w hipotetycznym nowym modelu byłoby w długim okresie nie tylko kryzysogenne, ale również prowadziłoby do upolitycznienia polityki nadzorczej.

Jeśli ktoś uważa, że kompetencje egzekucji prawa są zbyt słabę, to może należałoby wzmocnić uprawnienia KNF. Polityka ostrożnościowa, pieniężna i fiskalna powinny być rozłączone. Dopiero gdyby Polska weszła do strefy euro, sytuacja byłaby inna. NBP przestałby odpowiadać za politykę pieniężną i można by mu powierzyć całość obowiązków nadzorczych, żeby nie mnożyć niepotrzebne instytucji.

W obecnym układzie instytucjonalnym, KNF może jednak podejmować decyzje ograniczające skuteczność decyzji NBP. Może np. wydawać rekomendacje, które ograniczają podaż kredytu w czasie, gdy RPP obniża stopy procentowe, żeby ją zwiększyć. Ogólnie, wydaje się, że KNF ma motywacje do pewnej nadrestrykcyjności: jeśli przeoczy problem, spotka się z krytyką, ale jeśli walcząc z wyimaginowanym choćby problemem uderzy w gospodarkę, nie spotkają jej żadne konsekwencje.

W Polsce częściej karze się (lub piętnuje) instytucje publiczne (a także urzędników) za to, że coś zrobiły, niż za to, że nie zrobiły nic, choć powinny. W mojej ocenie to dobrze, że nadzór nie boi się działać, że diagnozuje pewne zagrożenia i im przeciwdziała. Inną kwestią jest, że KNF - w odróżnieniu od UKNF, który często dalece bardziej pełni rolę mikroostrożnościową - to jest tylko siedem osób, spośród których cztery są z zewnątrz. Dwie reprezentują rząd, któremu zależy raczej na podgrzewaniu koniunktury, a jedna NBP, który skupia się na ochronie wartości pieniądza Na posiedzeniach KNF są więc reprezentowane wszystkie interesy, toczy się tam debata.

Czy problem kredytów frankowych wymaga ustawowego rozwiązania?

Zdecydowanie tak. Samoregulacja sektora bankowego okazała się utopią. Nadzór już w 2005 r. podejmował działania mające na celu ograniczenie podaży kredytów frankowych. Choć nadzór nie powinien zakazywać oferowania jakichś produktów, to może przeciwdziałać podejmowaniu przez wszystkie instytucje finansowe takiego samego ryzyka. I w przypadku kredytów frankowych to robił. Banki miały świadomość oczekiwań nadzoru, ale niektóre udawały, że ich nie rozumieją. Z drugiej strony, tym kredytom towarzyszyło tyle opłat pozaodsetkowych, że banki mogły liczyć na to, że zyski szybkie zrekompensują większe ryzyko z nimi związane. A skoro świadomie podjęły grę „ryzyko vs. korzyści", nie zastosowały się do oczekiwań państwa, powinny ponieść tego konsekwencje.

Ewentualna pomoc zadłużonym we frankach powinna obciążyć wyłącznie banki? Można argumentować, że skoro państwo w pewnym momencie zaczęło ograniczać podaż tych kredytów, czyli wykazało się pewnym paternalizmem, to teraz obywatele mogą od niego oczekiwać pomocy.

Państwo powinno być w tej sprawie aktywne, ale jako arbitrer. Nie może mieć przyzwolenia na wykorzystanie pieniędzy podatników. Tzn. musi ocenić przewiny tych, którzy tych kredytów udzielali – w tym zbadać rękojmię kadry kierowniczej banków, która nie stosowała się do zaleceń nadzoru - oraz tych, którzy brali takie kredyty, i na tej podstawie rozłożyć koszty ewentualnego przewalutowania tych kredytów pomiędzy banki i ich klientów. Problem jest jednak szerszy, bo dotyczy nie tylko kredytów frankowych, lecz szerzej problematyki nadmiernego uprzywilejowania sektora bankowego w gospodarce. który zamiast zarządzać ryzykiem, przerzuca je na swoich klientów. To wynik pewnej zaszłości z początków transformacji, kiedy sektor bankowy w pierwszej fazie swojej odbudowy był chlubionym dzieckiem. Dziś wymaga to przeprowadzenia większego audytu, a następnie odpowiedzi na pytanie o właściwe miejsce sektora bankowego w gospodarce rynkowej.

Zarówno rząd, jak i opozycja, wysuwają rozmaite pomysły na ograniczenie dostępności tzw. umów śmieciowych. Zgadza się pan, że należy z nimi walczyć, ujednolicać koszty zatrudnienia?

To jest według mnie poboczna debata. Najważniejsze wyzwania na rynku pracy, z którymi zmierzyć musi się państwo, to aktywizacja zawodowa młodego pokolenia. Częścią tego powinna być reforma powiatowych urzędów pracy, aby nie marnotrawiły pieniędzy na nieefektywne inicjatywy, tylko np. organizowały użyteczne roboty publiczne. Należy rozdzielić funkcję zabezpieczenia zdrowotnego od aktywizacji zawodowej. Ponadto należy postawić na rozwój szkolnictwa zawodowego oraz pomyśleć np. nad preferencjami o charakterze podatkowym dla pracodawców zatrudniających młodych oraz kobiety powracające z urlopów macierzyńskich/wychowawczych.

Jakie ma pan plany na najbliższą przyszłość? Myśli pan o powrocie do służby publicznej?

Po zakończeniu kadencji w KNF wróciłem na uczelnię, zajmuję się pracą naukową, a także jestem aktywny w wielu inicjatywach społecznych.