Europa szuka idealnego modelu nadzoru

Europa od lat eksperymentuje z nadzorami finansowymi

Anna Słojewska z Brukseli

Rządy zabierają uprawnienia bankom centralnym i potem je oddają, scalają wiele agencji w jedną i potem ją rozbijają. Materiału do przemyśleń dostarcza ostatni kryzys finansowy oraz struktura nowego europejskiego nadzoru. Ale jednoznaczne wnioski z tego nie płyną.

[srodtytul]Nowe instytucje[/srodtytul]

Od początku roku w UE działają cztery europejskie instytucje nadzorcze. EBA zajmuje się bankami, EIOPA – ubezpieczeniami i funduszami emerytalnymi, a ESMA rynkiem kapitałowym. Dodatkowo ESRB (Europejska Rada Oceny Ryzyka Systemowego) ma się zajmować analizą sytuacji na poziomie makro: kiedy pewne tendencje czy wydarzenia gospodarcze mogą wpłynąć na zdrowie instytucji finansowych. Czy to nowy model dla państw członkowskich? Czy decyzja o stworzeniu osobnych sektorowych instytucji nadzorczych oznacza, że Bruksela zaleca to samo na rynkach krajowych?

Nowe instytucje powstały na bazie już istniejących, które do tej pory – pod innymi nazwami – zajmowały się jednak raczej wymianą informacji między nadzorami krajowymi i luźną koordynacją ich poczynań. Nie miały faktycznych kompetencji nadzorczych, nie mogły wydawać wiążących zaleceń, rozstrzygać sporów między organami różnych krajów czy bezpośrednio śledzić poczynań transgranicznych firm finansowych. Dopiero kryzys finansowy boleśnie uzmysłowił politykom, że to, co wielu ekonomistów od dawna zalecało – europejski nadzór – jest w czasach globalizacji niezbędny. Jacques de Larosiere, były szef MFW, stanął na czele grupy mędrców (z udziałem Leszka Balcerowicza) w październiku 2008 r. i w zaledwie cztery miesiące przygotował zarys reformy. Właśnie ten raport zaproponował stworzenie trzech osobnych instytucji na poziomie mikro oraz – dodatkowo – Europejskiej Rady Oceny Ryzyka Systemowego. Raport został przyjęty przez przywódców UE i przełożony na konkretne przepisy tak szybko, że instytucje mogły ruszyć już 1 stycznia 2011 r., choć sam de Larosiere ostrożnie zakładał, że nastąpi to dopiero rok później.

[srodtytul]Polityka na przeszkodzie[/srodtytul]

Ani grupa mędrców, która napisała raport, ani Komisja Europejska, która na jego podstawie przygotowała regulacje, ani wreszcie rządy 27 państw członkowskich, które je przyjęły, nigdy nie debatowały nad kwestią skonsolidowanego nadzoru na poziomie europejskim. Mimo że w połowie krajów UE taki właśnie jest model nadzorczy. W liczącym prawie 100 stron raporcie de Larosiere nawet jednego zdania nie poświęcono rozważaniom dotyczącym nadzoru skonsolidowanego i tego, dlaczego wybrano model sektorowy.

Z kolei KE w odpowiedzi na pytanie, dlaczego trzy nadzory zamiast jednego, przypomina, że różne państwa członkowskie mają różne modele, składające się z jednej, dwóch lub trzech instytucji. „Jednak system europejski nie będzie wykonywał tych samych zadań co instytucje krajowe, nie można więc do niego przykładać tej samej miary”. Co więcej – zauważa KE – dotychczasowe doświadczenia nie pozwalają na stwierdzenie, że jeden model jest lepszy od drugiego. Rozważne więc będzie zachowanie istniejącego już europejskiego modelu sektorowego – brzmi uzasadnienie KE. To wcale jednak nie znaczy, że taka sytuacja będzie zachowana na zawsze. KE zapowiedziała bowiem, że po trzech latach działalności system będzie przeanalizowany, oceniony i wtedy ewentualnie wprowadzone zostaną zmiany.

[srodtytul]Konieczność koordynacji[/srodtytul]

Widać więc wyraźnie, że nowa architektura nadzorcza to raczej efekt uwarunkowań politycznych i organizacyjnych niż celowy wybór dowodzący wyższości jednego modelu nad drugim. – Teraz wprowadzenie nadzoru skonsolidowanego na poziomie europejskim byłoby niezwykle trudne – mówi w rozmowie z „Rz” Nicolas Veron, ekspert brukselskiego instytutu Bruegel.

Ponadto eksperci zgadzają się z KE w ocenie zalet i wad występujących w krajach UE opcji. – Mamy dużo doświadczenia z różnymi modelami, mnóstwo literatury na ten temat i żadnych przekonujących dowodów na bezwzględną wyższość jednego z modeli. Decyzja o wprowadzeniu nadzoru skonsolidowanego lub sektorowego musi być zawsze dopasowana do charakterystyki danego rynku finansowego, jego historii, a także uwarunkowań politycznych – mówi Nicolas Veron.

Podobnego zdanie jest Karl Lannoo, szef brukselskiego ośrodka badawczego CEPS. – Oba modele mają swoje zalety – mówi. Według niego jest to zresztą raczej problem drugorzędny, bo dla efektywności nadzoru finansowego ważniejsze są inne czynniki. Szef CEPS podkreśla też, że ewentualne korzyści płynące z nadzoru skonsolidowanego to wartość dodana, a nie proste złożenie kompetencji nadzorczych trzech instytucji. – Ważniejsza jest właściwa komunikacja między nadzorcami sektorowymi niż to, czy będzie to jedna instytucja – uważa Lannoo.

O tej komunikacji mówili też eurodeputowani, gdy w czasie debaty nad propozycjami nowego prawa zaproponowali, aby siedziba wszystkich trzech instytucji znajdowała się jednym mieście, i to na dodatek w tym, w którym urzęduje Europejski Bank Centralny, a więc we Frankfurcie.

– Kryzys pokazał, jak bardzo działalność w różnych segmentach rynku nachodzi na inne segmenty. To przekonuje o konieczności ścisłej koordynacji między nadzorami sektorowymi, a także między nadzorem na poziomie mikro i makro. I umieszczenia ich wszystkich we Frankfurcie, w pobliżu EBC – tłumaczy „Rz” Sylvie Goulard, francuska eurodeputowana z grupy liberalnej, autorka jednego ze sprawozdań dotyczącego nowych instytucji nadzorczych.

Ostatecznie jednak zwyciężył pragmatyzm: wygodniej było umieścić nowe instytucje w miejscach, gdzie funkcjonowały ich mniej potężne poprzedniczki, a więc bankową w Londynie, ubezpieczeniową we Frankfurcie, a tę nadzorującą rynki kapitałowe w Paryżu. Przyczyniło się też do tego przekonanie, że Francji i Wielkiej Brytanii łatwiej będzie oddać część kompetencji krajowych na rzecz unijnych instytucji, jeśli zostaną one umieszczone w stolicach tych krajów.

[srodtytul]W stronę skonsolidowanego[/srodtytul]

Na świecie od lat toczy się dyskusja o nadzorze skonsolidowanym. W Europie jako pierwsze taki model wprowadziły kraje skandynawskie. W 1986 r. Norwegia, w 1988 – Dania, a w 1992 – Szwecja. Potem dołączały kolejne. W rezultacie jedną instytucję nadzorczą mają: Szwecja, Dania, Finlandia, Niemcy, Wielka Brytania, Belgia, Austria, Węgry, Łotwa, Estonia, Polska, Malta. W trzech krajach UE – Czechach, Słowacji i Irlandii – całość funkcji nadzorczych nad wszystkimi instytucjami finansowymi wykonuje bank centralny. Pozostałe kraje mają nadzory sektorowe, choć nie wszędzie są to trzy instytucje. Czasem, jak we Francji, ubezpieczenia i banki podlegają jednej. W Bułgarii z kolei banki są nadzorowane przez bank centralny, a komisja finansowa ma pod sobą wszystkie pozostałe firmy. W niektórych państwach osobną instytucję nadzorczą mają też fundusze emerytalne.

Zmiana systemu może być powodowana bieżącymi wydarzeniami. I tak, w Wielkiej Brytanii powstał jednolity nadzór (FSA – Financial Services Authority) w 1997 r., gdy uznano, że nadzory sektorowe nie radzą sobie z pilnowaniem transakcji banków na rynkach kapitałowych – po aferach z Barings i BCCI. FSA zgromadził w swoich rękach uprawnienia aż siedmiu różnych agencji nadzorczych. Gdy przyszedł kolejny kryzys, nastąpił odwrót od FSA i powrót do instytucji sektorowych. Plany te ogłosił już minister finansów George Osborne. – FSA obciążono całą odpowiedzialnością za kryzys. Uznano, że patrzył na banki jak na rynek kapitałowy i z tego wzięły się ich problemy – tłumaczy Nicolas Veron. Nie bez znaczenia był też fakt, że twórcą FSA w 2000 r. był Gordon Brown, ówczesny minister skarbu, a potem premier, główny przeciwnik polityczny dzisiejszego premiera Davida Camerona.

[srodtytul]Powrót do banków?[/srodtytul]

Twórcy europejskiego nadzoru nie wykluczają, że z czasem może on ulec konsolidacji. W efekcie zostałoby dwóch nadzorców. „Pierwszy byłby odpowiedzialny za kwestie bankowe i ubezpieczeniowe, a także wszelkie inne kwestie istotne dla stabilności finansowej (np. ważne z punktu widzenia systemowego fundusze hedgingowe i infrastrukturę finansową). Drugi odpowiadałby za prowadzenie działalności oraz zagadnienia rynkowe we wszystkich trzech głównych sektorach finansowych. Połączenie kwestii nadzoru bankowego i ubezpieczeniowego w ramach tego samego organu nadzoru mogłoby zaowocować bardziej skutecznym nadzorem nad konglomeratami finansowymi i przyczynić się do uproszczenia niezwykle skomplikowanego pejzażu instytucjonalnego” – brzmi fragment raportu grupy de Larosiere.

Eksperci zgadzają się, że zmiany są prawdopodobne. Według nich w nadzorach krajowych też należałoby pomyśleć o podziale, ale nie według tradycyjnych linii. – Należy się zastanowić, czy nie stworzyć osobnej instytucji zajmującej się regułami ostrożnościowymi i osobnej, która będzie chronić interesy inwestorów – mówi Nicolas Veron. Bo tutaj może dochodzić do konfliktu. Właśnie taki model, tzw. dwuszczytowy, został wprowadzony w Holandii i jest z uwagą analizowany przez inne kraje oraz międzynarodowe instytucje finansowe. Wcześniej Holandia miała czterech nadzorców sektorowych (banki, ubezpieczenia, rynki kapitałowe i prywatne emerytury). Uznano jednak, że taki model nie odzwierciedla skomplikowania świata finansów. I wprowadzono nową strukturę. W jednej instytucji ulokowano nadzór ostrożnościowy nad wszystkimi segmentami rynku. Zdecydowano, że ze względu na doświadczenie i wiarygodność te funkcje powinien wykonywać bank centralny. I powołano drugą instytucję, która nadzoruje rynek od strony biznesowej, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów inwestorów i konsumentów.

Czy taki model jest idealny, nie wiadomo. MFW przyznaje, że umieszczenie całości nadzoru ostrożnościowego w banku centralnym pozwala na wczesne wykrycie ryzyka systemowego, którego nie widzą nadzorcy mający podejście biznesowe. – Może pojawi się znów tendencja umieszczania nadzoru w bankach centralnych. Ale wtedy zasadne będzie pytanie, czy nie ma jednak konfliktu między polityka monetarną a polityką ostrożnościową – mówi Nicola Veron. Poza tym nowoczesne rozwiązania nie uchroniły Holandii przed kryzysem finansowym – upadek banku DSB oraz milionowe straty poniesione przez holenderskich klientów internetowego banku islandzkiego IceSave. Jeśli próbować powiązać stopień nasilenia kryzysu finansowego z modelem nadzorczym, to żadne wnioski z tego nie płyną. Upadały banki w Wielkiej Brytanii i Belgii, gdzie działa nadzór skonsolidowany, w Irlandii – gdzie całość kontroli nad rynkiem sprawuje bank centralny, i w Holandii – gdzie obowiązuje nowoczesny model podziału funkcjonalnego. A w stosującej tradycyjny model sektorowy Hiszpanii jednym z największych problemów jest bańka kredytów hipotecznych. Widać więc, że nie ma teoretycznego modelu, który uchroniłby nadzorców przed błędami.