Mirosław Kachniewski, prezes Stowarzyszenia Emitentów Giełdowych (SEG), w artykule opublikowanym w „Parkiecie” 8 września br. po raz kolejny publicznie porusza kwestię opłat na pokrycie kosztów nadzoru nad rynkiem kapitałowym (w tym wypadku nad emitentami) i ponownie stawia przy tym niestety wiele błędnych tez, z których część ma charakter informacji nieprawdziwych bądź manipulacji. Wymagają one odniesienia się do nich i sprostowania.

Czytaj więcej

Mirosław Kachniewski, prezes zarządu SEG
Opłaty na pokrycie kosztów nadzoru

Zarzuty stawiane przez Kachniewskiego dotyczące sposobu finansowania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego i jego działania wskazują na głębokie niezrozumienie kwestii funkcjonowania nadzoru i celów, jakimi nadzór się kieruje. Podstawowym celem nadzoru jest dbanie o ostatnie ogniwo rynku, czyli odbiorców usług finansowych oraz inwestorów. Koszty nadzoru nad poszczególnymi sektorami ponoszą podmioty działające w tym sektorze, w zależności od swojego udziału (wielkości prowadzonej działalności). Działalność ta musi podlegać nadzorowi w celu eliminacji nadużyć oraz przestrzegania obowiązującego prawa przez uczestników rynku.

Nadzór bez zastrzeżeń

Nieprawdą jest teza, jaką stawia Kachniewski, że działalność UKNF została wyjęta spod jakiegokolwiek nadzoru. Jest to stwierdzenie dalece nieupoważnione, nietrafne i nieprawdziwe. Zgodnie z art. 19a ust. 7 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, wpłaty i opłaty na pokrycie kosztów nadzoru ustala się na podstawie kwoty ustalonej w planie finansowym UKNF, który jest załącznikiem do ustawy budżetowej przyjmowanej przez Sejm. Sejm zajmuje się także sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa, którego częścią jest budżet UKNF. Ponadto działalność urzędu rokrocznie badana jest zarówno przez Najwyższą Izbę Kontroli, jak i przez biegłego rewidenta, który co roku bada sprawozdanie finansowe UKNF. Ani NIK, ani biegły rewident nie zgłaszały w ostatnich latach zastrzeżeń do sposobu wydatkowania środków publicznych przez UKNF. Ostatnie oceny NIK były pozytywne i bez żadnych zastrzeżeń. Polecam ich lekturę prezesowi Kachniewskiemu.

Z wypowiedzi Kachniewskiego wynika, że uważa wyliczone koszty nadzoru do pokrycia przez podmioty rynku finansowego za zawyżone. Podmioty nadzorowane pokrywają koszty nadzoru ujęte w planie finansowym danego roku, skorygowane o różnicę między planem finansowym a wykonanymi kosztami roku poprzedniego. W kolejnym roku w opłacie uwzględniona zostaje korekta do rzeczywiście wykonanych kosztów nadzoru roku poprzedniego. Wobec tego należy porównywać wykonane koszty nadzoru do pokrycia, a nie te zawarte w planie finansowym. Wykonane koszty nadzoru, przypadające na emitentów, spadły w ciągu ostatnich trzech lat z kwoty 19,58 mln zł w 2019 r. do 19,31 mln w 2021 r. Korekta do wykonania kosztów za rok 2022 zostanie uwzględniona w 2023 r. i dopiero wtedy będzie można dokonać wiążącej analizy tej kwestii.

O ile wzrosły koszty

Prezes Kachniewski wprowadza opinię publiczną w błąd, dokonując manipulacji danymi dotyczącymi opłat. Nieprawdą jest, że planowane koszty wzrosły dwukrotnie w ciągu trzech lat. Plan finansowy kosztów w 2020 r. przypadający do rozliczenia przez Grupę V rynku kapitałowego (spółki publiczne) wynosił 20,7 mln zł, podczas gdy w 2022 r. plan finansowy kosztów przypadający na tę grupę wynosi 26,4 mln zł, co stanowi wzrost o 28 proc. Kwota 11,4 mln zł, ujęta w publikacji Kachniewskiego, dotyczy kwoty przypadającej na Grupę V rynku kapitałowego, według planu finansowego UKNF za 2019 r., a ten tworzony był jeszcze zanim UKNF przestał być jednostką budżetową, wobec czego w kwestii jego szacowania były brane pod uwagę inne przepisy, które nie obowiązują UKNF jako państwowej osoby prawnej. Ujęcie tej wartości do analizy posłużyło prezesowi SEG tylko i wyłącznie do udowodnienia nieprawdziwej tezy, jakoby UKNF „żerował” na podmiotach rynku kapitałowego, jakimi są emitenci.

Wreszcie Kachniewski pomija bardzo istotny fakt związany z podwyżką tegorocznych opłat (nazywając ją „dramatyczną”), a mianowicie że będzie ona dotyczyć jedynie 19 proc. podmiotów z Grupy V, a więc znaczącej mniejszości. Pozostałe 81 proc. uiszcza opłatę z tytułu kosztów nadzoru na minimalnym, ustawowym poziomie, tj. równowartości 1500 euro, czyli 6899 zł rocznie, a więc mniej niż w roku ubiegłym, gdy minimum to wyniosło 6922 zł. Nie dotyka ona także największych podmiotów z uwagi na osiągnięty przez nie górny limit ustawowy, a ze względu na niższy kurs obowiązujący dla tego limitu zapłacą one mniej o 462 zł.

Zakres nadzoru sprawowanego przez UKNF uległ znacznemu rozszerzeniu w związku ze zmianami w przepisach, wynikającymi z implementacji regulacji europejskich lub z decyzji krajowego ustawodawcy. W szczególności zwiększył się w obszarach nadzoru nad informacją poufną, komitetami audytu, informacjami niefinansowymi, polityką wynagrodzeń, raportowaniem ESEF. Wzrosła również liczba działań nadzoru podejmowanych w związku z wpisami dokonywanymi przez emitentów w Rejestrze Zobowiązań Emitentów.

Zmiana definicji oferty publicznej w 2019 r. rozszerzyła zakres podmiotowy sprawowanego nadzoru, w tym o emitentów przeprowadzających oferty publiczne przy wykorzystaniu platform crowdfundingowych. W 2021 r. przeprowadzono 448 ofert publicznych (prawie sześć razy więcej niż w 2019 r). W 2020 r. aktywną działalność prowadziło pięć platform, podczas gdy w 2021 r. było ich dwa razy tyle. W 2021 r. UKNF przeprowadził analizę zgodności z przepisami prawa 270 bezprospektowych ofert publicznych. Papiery wartościowe oferowane w ramach tego typu ofert nie zawsze są przedmiotem wprowadzenia do zorganizowanego systemu obrotu, a tym samym ich emitenci nie ponoszą opłat z tytułu nadzoru (nie należą do Grupy V). Ponadto zadania nadzorcze UKNF uzupełniane są poprzez szeroko rozumiane działania edukacyjne mające na celu wsparcie spółek w implementacji nowych przepisów.

Lekarz i pacjent

Sugestię prezesa SEG, aby to podmioty rynku finansowego decydowały o kierunkach nadzoru i zlecały mu do realizacji określone cele, można porównać do sytuacji, gdy pacjent wskazuje lekarzowi, jak ten powinien go leczyć. Każdy podmiot znajdujący się pod nadzorem chciałby, aby temu nadzorowi podlegały jedynie te sfery, w których nie można mu zarzucić nieprawidłowości. Jeżeli o sposobie sprawowania nadzoru decydować miałyby podmioty nadzorowane, to cele nadzorcze konstruowane byłyby w sposób subiektywny, zapewniający „bezpieczeństwo” tylko jednej stronie. Z kolei jeśli mieliby o tym decydować wszyscy uczestnicy rynku, dojście do porozumienia, czyli ustalenie wspólnych celów nadzorczych, byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na sprzeczne interesy stron.

Przywoływana w publikacji Kachniewskiego spółka GetBack, podobnie jak i inni emitenci, którzy nie prowadzą działalności w zgodzie z obowiązującymi ich regulacjami, z pewnością nie była zainteresowana sprawowaniem nad nią skutecznego nadzoru z prostej przyczyny: nadzór ma za zadanie wykryć i wyeliminować przypadki bezprawnego działania emitenta, co w oczywisty sposób pociąga za sobą negatywne konsekwencje dla takiej spółki oraz członków jej organów, zwłaszcza zarządu. W ostatnich latach nastąpił wyraźny wzrost liczby postępowań sankcyjnych prowadzonych przez KNF wobec członków zarządów, ale także rad nadzorczych i komitetów audytów emitentów, ponieważ to ich zachowanie, niejednokrotnie świadome, a nawet celowe, prowadzi do naruszenia prawa przez emitentów. W latach 2019–2022 KNF tylko w I instancji wszczęła 46 postępowań administracyjnych wobec członków organów emitentów, którymi objętych było ponad 70 osób.

Nie można też nie wspomnieć o niezwykle wysokim stopniu skomplikowania zagadnień, jakie stanowią przedmiot nadzoru na emitentami. Naruszenia prawa dokonane przez emitentów polegają nie tylko na pomyłkach, ale także na celowym i przemyślanym, bezprawnym działaniu, które ze swej istoty znacznie utrudnia sprawowanie nadzoru i identyfikację tych naruszeń. Nierzadko są to również czyny o charakterze kryminalnym. Wzrost kosztów nadzoru jest zatem naturalną konsekwencją potrzeby zapewnienia adekwatnych środków nadzorczych, a więc wysoko wykwalifikowanej kadry pracowników oraz narzędzi informatycznych, które w maksymalnym stopniu usprawnią wykonywanie czynności nadzorczych.

Liczba emitentów nie tłumaczy wszystkiego

Kachniewski pisze w swoim tekście o wzroście kosztów nadzoru w kontekście zmniejszającej się liczby emitentów. Jest to jeden z większych błędów, jakie popełnia w swoim wywodzie. W latach 2020–2022 zaledwie 11 podmiotów w tej grupie „wyszło” spod nadzoru KNF. Liczba emitentów czy nawet jej niewielki spadek na przestrzeni ostatnich lat nie mają istotnego związku z kosztami nadzoru, ponieważ działania nadzorcze podejmowane przez KNF, jak wskazano wcześniej, nie dotyczą wyłącznie spółek, ale również członków ich organów. Zobrazowaniem tego niech będzie wspomniana spółka GetBack, której naruszenia skutkowały wszczęciem dwóch postępowań administracyjnych wobec samej spółki oraz ponad 20 postępowań administracyjnych wobec członków jej organów. Co ważne, spadek liczby notowanych spółek nie przekłada się na spadek liczby raportów przekazywanych przez emitentów czy zatwierdzanych przez KNF prospektów i suplementów. W latach 2020 i 2021 emitenci przekazali większą liczbę raportów niż w 2019 r. (odpowiednio o 12 proc. i 3 proc.), pomimo że liczba notowanych spółek zmalała. W 2021 r. KNF zatwierdził o 50 proc. więcej prospektów i o 11 proc. suplementów w porównaniu do 2019 r.

UKNF jako instytucja administracji państwowej działa według najwyższych standardów. Urząd dostosowuje działania nadzorcze do nowych regulacji, trendów rynkowych, nowych zjawisk, a także skali nieprawidłowości pojawiających się na rynku. Wpływa to na konieczność wprowadzania nowych narzędzi oraz aktualizowania dotychczas obowiązujących rozwiązań, w celu dostosowania nadzoru do obowiązujących realiów, co wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów. Są to przesłanki obiektywne i trudno z nimi polemizować.

Od szefa organizacji branżowej takiej jak SEG oczekiwalibyśmy – zamiast bezpodstawnego, populistycznego w swojej narracji, publicznego utyskiwania na nadzór – aktywniejszej działalności, jeśli chodzi o piętnowanie nagannych działań wśród emitentów, które są szeroko opisywane w komunikatach KNF dotyczących nakładanych kar. Tymczasem w publicznych wystąpieniach prezesa Kachniewskiego trudno doszukiwać się jakiejkolwiek krytyki odnośnie do nieprawidłowości w działaniu spółek. Niezmiennie „źli” w jego opinii są regulatorzy i nadzorcy, a błędy spółek wynikają w jego ocenie z nadmiernych obciążeń i wymagań regulacyjnych.