Raport FOR: Państwo posiada więcej, niż nam się wydaje. To zagrożenie dla demokracji

Z tego artykułu dowiesz się:

• Jaka jest rzeczywista skala państwowej własności w gospodarce.
• W jaki sposób spółki z udziałem państwa stają się narzędziem w walce politycznej.
• Jakie rozwiązania mogą zdaniem FOR zwiększyć przejrzystość polityki właścicielskiej i ograniczyć ryzyko jej nadużywania.

W raporcie czytamy, że na koniec września 2025 r. państwo polskie miało bezpośredni udział w 410 przedsiębiorstwach, aktywnych było przy tym 331 przedsiębiorstw. Podmiotów, w których państwo ma co najmniej 50-proc. udział, było 180. Często zdarza się jednak, że państwo „lewaruje” swoją kontrolę poprzez przepisy statutowe (dające np. prawo do wyznaczania dodatkowych członków rad nadzorczych lub zarządów czy ograniczające prawo do korzystania z akcji innym udziałowcom) albo dzięki specyficznej strukturze właścicielskiej (np. gdy jest ona rozdrobniona lub gdy państwo kontroluje innych udziałowców). W efekcie państwo może sprawować kontrolę nad daną spółką mimo udziałów mniejszościowych.

Skala udziału państwa w polskiej gospodarce

Tylko 41 spośród 331 aktywnych podmiotów posiada kapitał własny na poziomie co najmniej 1 mld zł. Jednak znaczenie przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo rośnie wraz z ich wielkością. W 2018 r. wśród 100 największych przedsiębiorstw niefinansowych w Polsce 20 było zależnych od państwa – generowały one 38,9 proc. przychodów operacyjnych oraz posiadały 60,3 proc. aktywów ogółem. Wśród 10 największych przedsiębiorstw w Polsce było ich już sześć – generowały one 69,4 proc. przychodów operacyjnych i posiadały 87,2 proc. aktywów ogółem. Stosunek przychodów operacyjnych 20 największych polskich przedsiębiorstw państwowych do PKB wynosił wówczas aż 16,5 proc. – To czyni Polskę jedną z najbardziej zetatyzowanych gospodarek w Unii Europejskiej – oceniają autorzy raportu FOR.

Zwracają uwagę, że powyższy obraz jest niepełny, ponieważ nie obejmuje spółek zależnych przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo (spółek-córek i spółek-wnuczek). A sam Orlen ma 180 spółek zależnych. W wielu grupach kapitałowych spółki zależne prowadzą działalność powiązaną z podstawową działalnością spółki-matki. Jednak obok nich istnieje osobna kategoria państwowych konglomeratów inwestycyjnych, takich jak np. Polski Fundusz Rozwoju, Agencja Rozwoju Przemysłu czy Towarzystwo Finansowe Silesia, posiadających rozproszone portfele udziałów w dziesiątkach firm z różnych branż. Struktury tych podmiotów również nie są w tym spisie w pełni uchwycone. – Na podstawie wyłącznie zsumowania wszystkich przedsiębiorstw, w których państwo ma udziały i nad którymi pełni kontrolę, oraz spółek zależnych ośmiu największych takich przedsiębiorstw można szacować, że jest ich co najmniej 800 – czytamy w raporcie FOR.

Jego autorzy wskazują, że przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo funkcjonują w Polsce w wielu branżach. Najistotniejsze to branża paliwowa (Orlen), wydobywcza (KGHM, PGG), energetyczna (m.in. Energa, Enea, Tauron i PGE), bankowa (m.in. PKO BP i Bank Pekao) oraz ubezpieczeniowa (PZU). Państwo jest jednak właścicielem przedsiębiorstw działających także w innych branżach – od kolei, przez uzdrowiska, po hotelarstwo (Polski Holding Hotelowy, Przedsiębiorstwo Usług Hotelarskich), ceramikę (Zakłady Ceramiczne „Bolesławiec”) czy produkcję mebli (Lubuskie Fabryki Mebli).

Spółki Skarbu Państwa i ryzyko politycznych wpływów

Taka sytuacja rodzi, zdaniem autorów raportu, ryzyko politycznego wykorzystywania przedsiębiorstw z udziałem państwa. – W Polsce spółki z udziałem Skarbu Państwa od lat są jednym z najcenniejszych „łupów” po każdej zmianie władzy – zauważa FOR.

Zwraca uwagę, że w literaturze zjawisko to, nasilone za rządów Zjednoczonej Prawicy po 2015 r., opisuje się jako zawłaszczanie państwa przez formację rządzącą. Jednym z jego najważniejszych przejawów jest rotacja w radach nadzorczych oraz zarządach spółek i obsadzanie stanowisk osobami klientelistycznie powiązanymi z ugrupowaniami sprawującymi władzę. Zarazem jest to warunek kreacji innych form właścicielskiej renty politycznej. Jedną z nich jest wykupywanie przez spółki reklam i uprawianie sponsoringu z pobudek niemarketingowych, lecz politycznych. Kontraktami nagradza się media przychylne władzy, zaś wstrzymywaniem działań marketingowych karze się te nieprzychylne. Rządzący wykorzystują spółki także do uzyskiwania poparcia poprzez przekazywanie darowizn oraz zakładanie fundacji. Ciekawym przykładem jest także prowadzenie polityki cenowej i podejmowanie decyzji fiskalnych. FOR przypomina, że w 2012 r. rząd nałożył specjalny podatek od wydobycia miedzi i srebra na KGHM, co w praktyce dawało budżetowi państwa dodatkową „dywidendę” z pominięciem pozostałych akcjonariuszy. Był to przykład instrumentalnego traktowania spółki publicznej w celu maksymalizacji wpływów budżetowych. Z kolei w kampanii wyborczej w 2023 r. ceny paliw na stacjach Orlenu spadały wbrew trendom europejskim, co opisywano jako „cud na stacjach”. Miało to zaskarbić rządzącym przychylność wyborców.

Zdaniem autorów raportu partyjne zawłaszczenie spółek państwowych to problem zarówno polityczny, jak i gospodarczy. – Z perspektywy demokracji oznacza to tworzenie nierównego pola gry. Władza korzysta z zasobów niedostępnych konkurencji, co zaburza równą i uczciwą konkurencję o władzę, a w konsekwencji prowadzi do erozji demokracji – czytamy w raporcie FOR.

Jego autorzy oceniają przy tym, że aktualny kształt polityki właścicielskiej w Polsce istotnie odbiega od omówionych standardów jawności, zarówno tych konstytucyjnych, jak i międzynarodowych.

Jawność polityki właścicielskiej państwa ma ograniczyć nadużycia

W raporcie FOR znajdujemy propozycje rozwiązania opisanych problemów. Jego autorzy proponują nałożenie na rząd obowiązku corocznego udostępniania dwóch informacji. Pierwsza powinna dotyczyć zaangażowania państwa w przedsiębiorstwach. Powinna mieć formę raportu przedstawiającego portfel przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem Skarbu Państwa, w tym ich działalność, ostatnie wyniki finansowe, podmioty sprawujące nadzór właścicielski oraz, w przypadku spółek, udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym lub w ogólnej liczbie głosów. Co ważne, informacja powinna przedstawiać, osobno dla każdego podmiotu, uzasadnienie potrzeby i celu właścicielskiego zaangażowania państwa. Tak przygotowana informacja powinna być co roku przedmiotem debaty parlamentarnej w Sejmie. Takie raporty publikowane są w krajach, gdzie przejrzystość zaangażowania państwa w przedsiębiorstwa jest zdecydowanie wyższa. Ich przygotowywanie zalecają instytucje międzynarodowe.

FOR przekonuje ponadto, że rządzący powinni również publikować informację o strukturze zaangażowania państwa w przedsiębiorstwach. Ze względu na tę strukturę, w przeciwieństwie do informacji przedstawianej Sejmowi, powinna być ona udostępniana jako otwarte dane, posiadające uporządkowaną strukturę i zapisane w formacie umożliwiającym maszynowy odczyt.

– Coroczne sprawozdanie Rady Ministrów, prezentowane przed Sejmem, będzie pierwszym dokumentem realnie ujawniającym cele państwa jako właściciela przedsiębiorstw. Obywatele będą wreszcie mogli rozliczać działalność państwa w dziedzinie polityki właścicielskiej, podobnie jak robią to w innych sprawach. Raport pozwoli zmniejszyć ryzyko politycznego wpływu na spółki z udziałem Skarbu Państwa, a jasno wyznaczone i uzasadnione cele ograniczą nieefektywne interwencje na rynku. Przejrzysta informacja o strukturze właścicielskiej wzmocni działania antykorupcyjne i pozwoli poznać w o wiele większej skali stopień zaangażowania państwa w przedsiębiorstwa – przekonują autorzy raportu. – Jawna polityka właścicielska nie jest fanaberią, lecz standardem, który najwyższy czas wprowadzić w Polsce – dodają.

Do raportu dołączyli projekt nowelizacji ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, który ma ułatwić rządowi prace nad wdrożeniem proponowanych przez nich rozwiązań.