Uprawnienia do emisji CO2 nie będą kasowane. To ma ustabilizować ceny w ETS

Z tego artykułu dowiesz się:

• Jakie zmiany mechanizmu unieważniania uprawnień do emisji CO2 proponuje Komisja Europejska?
• Z jakich przyczyn KE wprowadza modyfikację systemu EU ETS?
• Jak ta propozycja wpłynie na działanie Rezerwy Stabilności Rynkowej (MSR) i zarządzanie podażą uprawnień?
• Jakie będą tego konsekwencje dla stabilności cen uprawnień oraz konkurencyjności gospodarki?
• Jakie inne instrumenty wsparcia transformacji energetycznej są równolegle wprowadzane?

Komisja Europejska ogłosiła pierwszą zmianę mającą na celu wzmocnienie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS. To konsekwencja presji wywieranej na KE przez państwa członkowskie i zapowiedzi przewodniczącej Ursuli von der Leyen z marcowego posiedzenia Rady Europejskiej. Propozycja Komisji ma dostosowywać Rezerwę Stabilności Rynkowej (MSR), zwiększając przewidywalność systemu ETS.

Co się zmieni w ETS? 

MSR odpowiada za liczbę uprawnień do emisji CO2 dostępnych na rynku. Podstawowym celem tego mechanizmu było dotychczas stopniowe wycofywanie uprawnień z rynku (aby usunąć nadwyżki) i następnie ich likwidacja, jeśli łączna liczba uprawnień w obiegu była większa niż 400 mln.

Teraz, w obliczu kryzysów geopolitycznych oraz spadku konkurencyjności gospodarki europejskiej, Komisja zaproponowała zmiany. Mają one zatrzymać unieważnienie praw do emisji, umożliwiając utrzymanie ich jako bufora, który może wspierać stabilność rynku. Rezerwa stabilności rynkowej ma ograniczać podaż uprawnień na rynku w razie zbyt dużej ich liczby w obiegu i wprowadzać uprawnienia z powrotem na rynek w przypadku ich niedoboru. Był to jeden z głównych postulatów polskiego rządu, zmierzający do tego, by ograniczać wzrost cen uprawnień.

Kluczowa może okazać się także aktualizacja wytycznych określających, ile bezpłatnych zezwoleń otrzymuje dana branża przemysłowa na podstawie tzw. benchmarków. To jednak jest nadal przedmiotem badań KE i dopiero po Wielkanocy Bruksela przedstawi propozycję zmian benchmarków.

EU ETS działa, ale...

Bruksela nadal uważa, że system EU ETS jest kluczowym czynnikiem dekarbonizacji. – Znacznie ograniczył zużycie paliw kopalnych, zmniejszając zależność Unii od importu i wzmacniając jej odporność. Ponadto przyczynił się do znacznych inwestycji w przejście na czystą energię ze źródeł odnawialnych i niskoemisyjnych źródeł energii, zwiększając naszą niezależność energetyczną – wskazuje KE. Ale jednocześnie przyznaje, że w świetle aktualnych wyzwań należy  system EU ETS zmodernizować i uelastycznić.

Bruksela argumentuje, że głównie dzięki systemowi handlu uprawnieniami w latach 1990–2024 emisje krajowe w UE spadły o 39 proc., podczas gdy gospodarka urosła o 71 proc. Komisja jednak nie wspomina o równoległym spadku konkurencyjności gospodarki i rosnących cenach energii. Niemniej widzi potrzebę zmian.

Komisja zdaje sobie też sprawę, że cena uprawnień do emisji CO2, potrzebna do stymulacji zielonych technologii, jest obecnie zbyt wysoka. Dlatego równolegle wprowadza instrumenty finansowe mające na celu zniwelowanie tej luki przy jednoczesnym zapewnieniu opłacalności zielonych projektów.

Pierwszy z nich to Investment Booster, instrument pomostowy działający na zasadzie „kto pierwszy, ten lepszy” (first come, first serve). Inwestorzy, którzy jako pierwsi zgłoszą projekty spełniające kryteria transformacji, otrzymają wsparcie gwarantujące opłacalność inwestycji. Drugi instrument to Bank Dekarbonizacji Przemysłu. Będzie on kontynuował wsparcie, ale w oparciu o system konkurencyjny (aukcyjny) wykorzystujący kontrakty różnicowe na emisję dwutlenku węgla (carbon contracts for difference).

Zmiany obejmą również darmowe uprawnienia, szczególnie dla sektorów objętych mechanizmem CBAM (unijny węglowy podatek graniczny, forma cła), np. stali czy aluminium. Propozycja zakłada dłuższą ścieżkę wygaszania darmowych uprawnień dla wybranych sektorów. Po 2034 r. przyznawanie ich będzie uzależnione od realizacji inwestycji dekarbonizacyjnych.

Czym jest MSR

Rezerwa stabilności rynkowej funkcjonuje od 2019 r. jako mechanizm dostosowania podaży uprawnień w EU ETS. Z powodzeniem zajęła się strukturalną nadwyżką uprawnień, która narosła po kryzysie finansowym z 2008 r. i od tego czasu przyczyniła się do przywrócenia zaufania do rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Do końca 2024 r. unieważniono w ramach rezerwy 3,2 mld uprawnień.

Wniosek dotyczący zmiany decyzji w sprawie rezerwy stabilności rynkowej zostanie teraz przedłożony Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Będzie musiał zostać przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, czyli w ramach tzw. współdecyzji.

Kompleksowy przegląd EU ETS zostanie przeprowadzony w lipcu 2026 r. Obejmie wszelkie dostosowania, aby utrzymać rezerwę MSR adekwatną do zakładanych celów w następnym dziesięcioleciu.

Krok w dobrą stronę to za mało

Zdaniem ekspertów, KE zaproponowała na razie tylko delikatną reformę MSR. – Do tej pory uprawnienia w MSR powyżej tego limitu (400 mln – red.) były kasowane z systemu de facto, zaostrzając cele redukcyjne UE w EU ETS ponad te politycznie uzgodnione, co można było uważać za posunięcie mocno kontrowersyjne – wskazuje Maciej Burzy z firmy doradczej Enerxperience, który był m.in. sekretarzem i członkiem rady zarządzającej Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej w latach 2012-2018.

Jego zdaniem w propozycji nie ma żadnych zmian dotyczących parametrów działania rezerwy, a zwłaszcza rozwiązań mających na celu większy dopływ uprawnień w razie ich niedoboru na rynku. Jak wskazuje ekspert, KE nie proponuje także zmiany liczby uprawnień wprowadzanych do MSR. Obecnie trafia tam aż 24 proc. uprawnień będących w obrocie. Według naszego rozmówcy spekulowano wcześniej o zmniejszeniu tej liczby do 12 proc.

Marcin Laskowski, wiceprezes ds. regulacji Polskiej Grupy Energetycznej, spółki, która najwięcej wydaje na uprawnienia do emisji CO2 (25 mld zł w ub.r.) ocenia, że zaprzestanie unieważniania uprawnień jest pierwszym krokiem ku mniejszej zmienności cen i zapewnieniu wystarczającej liczby uprawnień po 2030 r. – Obecnie rezerwa nie reaguje na wahania cen, ale na podaż uprawnień, co często nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji rynkowej, a ponadto reakcja następuje z ponad rocznym opóźnieniem. Bez modyfikacji zasad funkcjonowania MSR cały system EU ETS nie będzie w stanie sobie poradzić z kurczącą się podażą uprawnień na rynku. Zgodnie z obecnymi parametrami EU ETS, około 2035 r. MSR będzie już pusta, a około 2040 r. w systemie EU ETS nie będzie już uprawnień na rynku pierwotnym – przestrzega. 

– Docelowo należy zapewnić narzędzia reagowania na zbyt niską podaż lub zbyt wysokie ceny, do czego jest potrzebna kompleksowa modyfikacja MSR w kierunku mechanizmu odpowiadającego na określony poziom cen czy też poprzez zmniejszenie współczynnika ściągania uprawnień z rynku – mówi Laskowski. – Konieczne jest pilne wprowadzenie ww. zmian, inaczej kolejna pula uprawnień zostanie niebawem skierowana do rezerwy i pomniejszy wolumeny aukcyjne, nie tylko zmniejszając wydatnie dochody budżetowe, ale też powodując większą zmienność cen uprawnień i podatność EU ETS na nadmierną spekulację.  – mówi Laskowski.

Rynek uprawnień do emisji CO2 zareagował na propozycję KE  zamiast spadkiem cen ich wzrostem o 3 proc., do 75 euro/t.