To jest sięganie po cudzą własność

Rozmowa | Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego

Zacznijmy od kwestii „porządkowej". Czyje są pieniądze w OFE?

Te pieniądze zostały przymusowo ściągnięte od obywateli. Następnie przekazano je do OFE. Fundusze podpisały umowę z poszczególnymi osobami, określającą, co z tymi pieniędzmi będzie się działo. Można powiedzieć, że mienie, które znajduje się w dyspozycji OFE, jest własnością samych funduszy. Natomiast OFE mają prywatno-prawne zobowiązanie co do przyszłej emerytury w stosunku do tych, którzy powierzyli im swoje pieniądze. Źródłem tego zobowiązania są pieniądze zabrane z mojej pensji, które następnie przekształciły się w majątek OFE oraz ich zobowiązanie względem mnie. To zobowiązanie stanowi składnik mojego mienia. Daje mi pewne uprawnienia, tworzy mój majątek, czyli moje mienie. To zobowiązanie, czyli moje prawo majątkowe, jest konstytucyjnie tak samo silnie chronione, jak własność. Pieniądze, albo bardziej precyzyjnie środki finansowe w OFE, należą w sensie ekonomicznym i konstytucyjnym do obywateli. W sensie prawnym stanowią zobowiązania OFE w stosunku do osób ubezpieczonych – poprzez przekształcenie pobranej składki w świadectwo udziałowe uprawnionego w tym funduszu.

Po wypowiedziach ministrów pracy i finansów, a także samego premiera, można odnieść wrażenie, że umorzenie części dłużnej aktywów OFE (obligacji Skarbu Państwa), jest bardzo prawdopodobne (niekoniecznie poprzez wprowadzenie wariantu „obligacyjnego"). Tymczasem stanowią one ponad 40 proc. aktywów funduszy, czyli naszych oszczędności emerytalnych.

Część obligacyjna aktywów OFE stanowi również część mojego majątku. Kiedy można umorzyć obligacje? Kiedy zostanie zlikwidowany dług. Umorzenie obligacji w portfelach OFE to nacjonalizacja. Zresztą nie ma żadnego znaczenia, czy mówimy o części akcyjnej, czy obligacyjnej.

Kto w takim razie będzie miał podstawy prawne do tego, żeby się tej nacjonalizacji przeciwstawić?

Zarówno OFE, jak i osoby w nich ubezpieczone. To ich majątek jest nacjonalizowany.

Co mogą zrobić w praktyce?

Mogą pójść do sądu. Zresztą niektórzy już szukają sposobu. System OFE wprowadził do polskiego systemu prawnego nową instytucję, wcześniej tu nieznaną: funduszu powierniczego. Powierzam swój majątek temu funduszowi po to, aby on dobrze nimi zarządzał i w przyszłości wypłacał mi część emerytury. W momencie kiedy rząd obniży wartość majątku zgromadzonego w OFE, np. umarzając obligacje, zmniejszy również wartość tej części emerytury, która będzie wypłacana z komponentu kapitałowego. To jest po prostu sięganie po cudzą własność.

Ludzie będą składać pozwy zbiorowe?

Oczywiście będą mieli taką możliwość. Sąd Najwyższy w 2008 r. orzekł, że osoba, od której pobrano składkę, ma prawo do tego, żeby ZUS część tej składki przekazał do OFE i że do ochrony tego roszczenia służy mu droga sądowa. Tym samym potwierdził, że pieniądze na przyszłą emeryturę w postaci składki są przypisane do konkretnej osoby. Każdy ruch w drugą stronę powinien się spotkać z sankcją.

Wprowadzenie OFE było praktyczną realizacją zasady społecznej gospodarki rynkowej opartej na partnerstwie publicznoprawnym. Partnerstwie między przyszłymi emerytami a systemem, w którym pieniędzmi przyszłych emerytów zarządzają prywatne instytucje, czyli PTE. Państwo bierze na siebie odpowiedzialność, żeby ten system funkcjonował i na tym kończy się jego wkład w system emerytalny. Pamiętajmy, że państwo do samych OFE nie dokłada ani złotówki, a chciałoby sporo zabrać (dokłada natomiast do ZUS, o czym powiemy później). A jeżeli chce zabrać jakieś składniki z OFE do ZUS, to mamy do czynienia z nacjonalizacją. Konstytucja tak dalece odrzuciła poprzedni system gospodarczy, że brakuje w niej takiego słowa jak „nacjonalizacja". Jej twórcom wystarczyło napisać, że „wywłaszczenie" jest niedopuszczalne. Wywłaszczenie jednak może dotyczyć rzeczywistego przedmiotu majątkowego. Pieniądze nie są dziś przedmiotem o wartości realnej – to tylko znak dawnego prawdziwego pieniądza. Tu rzeczywiście pojawia się pewien impas interpretacyjny. Jeżeli jednak używamy mechanizmów publicznoprawnych, żeby wspólnie z instytucjami prywatnymi tworzyć wartość – OFE są znakomitym przykładem realizacji tej zasady – musimy zagwarantować trwanie tego systemu. Na jego stworzenie złożył się kapitał osób prywatnych (składki), firm prywatnych (PTE) i państwa, które ma zapewnić przestrzeganie tego porządku.

Kancelaria Prezydenta, moim zdaniem, już raz w sprawie OFE naraziła głowę państwa na poważną kompromitację

Dlaczego „musi"?

Jeżeli tego nie zrobi, narusza porządek konstytucyjny, dlatego że prawa majątkowe są w Polsce chronione na równi z własnością. A czyje prawa majątkowe są w tym przypadku chronione? Ubezpieczonych i OFE. Czy ZUS ma jakieś prawa majątkowe w OFE? Nie. Państwo – jednym słowem – chce sięgnąć po prawa majątkowe podmiotów niepaństwowych.

W takim razie, przyjmując konstytucyjną perspektywę, prezydent nie powinien się pod takimi zmianami podpisywać.

Moim zdaniem nie powinien. Wróćmy do 2011 r., kiedy rząd znacjonalizował część składki, która wynosiła 7,3 proc., następnie 2,3, teraz wynosi 2,8, a za półtora roku ma wynosić 3,5 proc. Gdy rząd sięgnął po te pieniądze, doradzałem prezydentowi, żeby skierował sprawę do Trybunału Konstytucyjnego. Otoczenie prezydenta twierdziło, że są inne opinie konstytucjonalistów, którzy stwierdzili, że operacja jest konstytucyjna. Jednak młodzi ludzie – naprawdę nie z mojej inspiracji – w trybie dostępu do informacji publicznych zaczęli poszukiwać tych opinii i okazało się, że ich zwyczajnie nie ma. Przyznała to Kancelaria Prezydenta zmuszona przez sąd do przedstawienia tych opinii, czym moim zdaniem już raz w sprawie OFE naraziła głowę państwa na poważną kompromitację. Nie byłoby tego problemu, gdyby już wtedy skierowano ustawę do Trybunału. Teraz też doradzam, nie tylko prezydentowi, ale i rządowi, pozyskanie opinii prawników, które potwierdzą, że nacjonalizacja pieniędzy w OFE jest konstytucyjna. Ta ustawa nie powinna w ogóle wyjść poza rządowe centrum legislacyjne bez odpowiednich opinii konstytucjonalistów, którzy powiedzą – „tak, to jest operacja konstytucyjnie dopuszczalna". Moim zdaniem nie znajdą się jednak takie głosy. Z kim nie rozmawiam, wszyscy prawnicy zgadzają się z moimi poglądami na ten temat. Nie tylko konstytucjonaliści, ale i specjaliści od prawa cywilnego, gospodarczego, tacy jak profesor Aleksander Chłopecki, jeden z wybitniejszych specjalistów prawa rynku kapitałowego, który tłumaczy, czym jest to prawo majątkowe, na czym ono polega w OFE. Ostatnio ukazała się świetna ekspertyza Instytutu Allerhanda potwierdzająca tę samą linię rozumowania.  To są po prostu świadectwa udziałowe, tak jak jednostki uczestnictwa funduszu inwestycyjnego. Oczywiście z tym zastrzeżeniem, że z OFE nie można się wycofać, chyba że umierając przed nabyciem prawa do emerytury. Wtedy jednak oszczędności zgromadzone w OFE, zgodnie z przepisami, powinny zostać przekazane spadkobiercom.

Nawiasem mówiąc, mam wątpliwości, czy my naprawdę rozumiemy, jaką wartością jest własność prywatna. Zgodnie z konstytucją wszystkie rodzaje własności są chronione tak samo. Mienie publiczne nie jest przez prawo traktowane lepiej niż mienie prywatne. W art. 20 konstytucja wyraźnie mówi, że własność prywatna jest podstawą społecznej gospodarki rynkowej. W ogóle w konstytucji nie ma takiego pojęcia jak mienie publiczne, jest natomiast mowa o mieniu Skarbu Państwa. Ustawodawca w 1997 r. doszedł do wniosku, po doświadczeniach czasu PRL, że z własności prywatnej trzeba uczynić podstawę systemu. I to zostało zrobione. Albo poważnie traktujemy konstytucję, albo uważamy, że władzy wszystko wolno. Władzy rzeczywiście wszystko wolno, ale z podatkami, a nie z pieniędzmi na emeryturę. One – w przeciwieństwie do podatków – mają precyzyjnie zdefiniowany cel – emeryturę. To, że zostały ściągnięte przymusowo, nie oznacza, że stały się publiczne. One były takie tylko przez chwilę –  kiedy Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność za ich przekazanie do OFE. W momencie gdy trafiły do funduszy, stały się znowu prywatne. Na tym stanowisku stanął Eurostat, który od 2004 r. twierdzi, że pieniądze w emerytalnym systemie kapitałowym nie należą do finansów publicznych. Nasza ustawa o finansach publicznych bardzo wyraźnie mówi, co wchodzi w skład finansów publicznych. Pieniądze w ZUS tak, ale w OFE – nie.

O to właśnie chodzi rządowi, żeby więcej środków znalazło się w ZUS...

Nasz system emerytalny jest niezbilansowany. Budżet musi każdego roku dopłacać do niego pewną kwotę. Ta część składki, która trafia do OFE, stanowi faktyczne uszczuplenie dochodów ZUS, który wcześniej zabierał całą składkę i musi być teraz zrekompensowana dopłatą do ZUS z budżetu. Dlaczego stworzono taki system? Bo kiedyś liczono na to, że na uzupełnienie tej luki pójdą pieniądze z prywatyzacji i innych źródeł. Zakładano też, że zostanie zreformowany cały system emerytalny. Setki tysięcy osób nie płacą składek do ZUS, a dostają emeryturę. Najpierw trzeba zreformować cały system emerytalny, a dopiero później się zastanawiać, co poprawić w jego kapitałowej części. Zresztą z chwilą zabrania 5 proc. składki na OFE nic się nie poprawiło w zadłużeniu państwa. Niezależnie od wartości składki do OFE, deficyt budżetowy zawsze się kształtował na poziomie średnio 4,5 proc.

Oddziela pan obronę kapitałowego filaru systemu emerytalnego od obrony samych OFE?

Oczywiście, że system OFE nie jest doskonały. Miał być poprawiony, nie zrobiono tego. Zrozumiałe były wysokie opłaty na rzecz PTE na początku, kiedy system dopiero zaczął się rozkręcać, ale nie są zrozumiałe teraz, kiedy system już w pełni funkcjonuje. Zmian można wprowadzić wiele, jednak bez niszczenia filaru kapitałowego. Można spróbować stworzyć system na wzór szwajcarskiego czy szwedzkiego. Szwecja na stworzenie sprawnego systemu emerytalnego dała sobie 20 lat. My po niespełna piętnastu chcemy już go zlikwidować. Zachęcajmy ludzi do tego, żeby uczestniczyli w dobrowolnych programach oszczędzania emerytalnego. Ulepszajmy system, ale nie likwidujmy go – to jest cios w podstawy całego systemu gospodarczego, nie tylko emerytalnego. I pogwałcenie filozofii państwa – albo chcemy wracać do PRL, kiedy wszystko było przepuszczane przez kasę państwową, albo chcemy wprowadzać zdobycze cywilizacyjne świata zachodniego. Nagle się okazuje, że władzom państwa zaczynają one przeszkadzać.

Jerzy Stępień

Współzałożyciel „Solidarności" w regionie świętokrzyskim, sekretarz I Zjazdu NSZZ „Solidarność" w gdańskiej Oliwie, internowany w stanie wojennym, dwukrotnie więziony z przyczyn politycznych. Senator I i II kadencji. W latach 2006–2008 prezes Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uczelni Łazarskiego.