Szlachetne kłamstwa wokół TARP

Program pomocy dla banków był potężną manipulacją. Po ponad czterech latach od jego uruchomienia, gdy sekretarz skarbu Timothy Geithner odchodzi ze stanowiska, warto przyjrzeć się dziedzictwu tego projektu

Geithner, uznawany przez wielu za najbardziej kompetentnego urzędnika administracji Baracka Obamy, nie jest autorem programu TARP, ale jako ówczesny prezes nowojorskiego oddziału Fedu bardzo aktywnie uczestniczył w kształtowaniu tej amerykańskiej odpowiedzi na załamanie w systemie bankowym, a później nadzorował wdrażanie tego programu w życie. TARP został opracowany w Departamencie Skarbu przez zespół kierowany przez Neela Kashkari. Zadanie sprzedania tego planu Kongresowi i prezydentowi podjął się sekretarz skarbu Henry Paulson. Czynił to w niezwykle sugestywny sposób – nawet nie zawahał się uklęknąć przed Nancy Pelosi, demokratyczną przewodniczącą Izby Reprezentantów. 18 września 2008 r. przekonywał kongresmenów, że w ciągu trzech godzin zniknie z giełd 5,5 bln USD, a wciągu 24 godzin załamie się światowa gospodarka. – Potrzebujemy 700 mld USD i to wciągu trzech dni – błagał ich o wsparcie. Mimo to pierwsza wersja planu przepadła 29 września w Izbie Reprezentantów. „Pierwsza propozycja TARP była trzystronicowym absurdem wyciągniętym prosto z odcinka >Beavisa i Buttheada

Możecie dać mi jakieś pieniądze?

Poprawiona wersja programu została przyjęta przez Izbę Reprezentantów 3 października 2008 r. jako część ustawy o stabilizacji gospodarczej. Na mocy tego prawa powołano Troubled Asset Relief Program (TARP), czyli rządowy program wsparcia banków mających problemy z toksycznymi aktywami. Zarządza nim istniejące wewnątrz Departamentu Skarbu Biuro Stabilności Finansowej. TARP dysponował początkowo 700 mld USD przeznaczonych na wykup toksycznych aktywów oraz akcji instytucji finansowych, z czego wykorzystano 466 mld USD. 245 mld USD z tej sumy trafiło do banków, 58 mld USD do koncernu ubezpieczeniowego AIG, 80 mld USD do firm motoryzacyjnych (General Motors i Chrysler), a reszta poszła na różne programy wsparcia rynków kredytowego i mieszkaniowego. Departament Skarbu dostał jak dotąd z powrotem 405 mld USD. Biuro Budżetowe Kongresu USA szacowało w październiku 2012 r., że straty na programie TARP wyniosą jedynie 24 mld USD.

Program w powszechnej opinii jest uznawany za sukces. W czym więc problem? TARP nie spełnił wielu swoich deklarowanych celów, a część z tych, które spełnił, osiągnięto dzięki manipulacjom.

Populistyczna przynęta

Kongres zgodził się na przyjęcie programu TARP w dużej mierze dlatego, że sekretarz Paulson zdołał go przekonać, iż przydzielone mu 700 mld USD posłuży głównie do wykupu bankowych złych długów oraz innych toksycznych aktywów, a także do wsparcia milionów Amerykanów mających problemy ze spłatą pożyczek hipotecznych. Niecałe dwa tygodnie po przyjęciu ustawy Departament Skarbu oznajmił jednak, że pomoc w ramach TARP będzie miała formę głównie zastrzyków kapitałowych dla banków, w ramach których państwo będzie nabywało ich akcje i trzymało je do czasu spłaty pożyczki. To wywołało wściekłość zarówno demokratów, jak i republikanów. Republikańscy senatorowie David Vitter i James Inhofe napisali ustawę odbierającą programowi TARP 350 mld USD. Przestraszyło to nową administrację prezydencką. Larry Summers, były sekretarz skarbu i zarazem doradca Obamy, napisał długi list do kongresmenów, w którym przekonywał ich, że TARP ożywi amerykańską gospodarkę. Obiecywał, że pomocy nie dostaną banki, które nie zobowiążą się do podwyższenia akcji kredytowej do określonego poziomu, rząd nie pozwoli, by na tym programie wzbogacili się szefowie i akcjonariusze wspieranych banków, a duża część pieniędzy z TARP posłuży wsparciu dłużników hipotecznych. Uspokojeni przez Summersa ustawodawcy odrzucili inicjatywę legislacyjną Vittera-Infofe'a. – Bez tych zapewnień opozycja przeciwko TARP pozostałaby duża– wspomina kongresmen Raul Grijalva.

TARP, wbrew obietnicom rządu, nie przyczynił się do zwiększenia akcji kredytowej przez amerykańskie banki

Jak wywiązano się z tych obietnic? W lutym 2009 r. administracja Obamy stworzyła program HAMP, mający za pieniądze z TARP pomagać biedniejszym dłużnikom hipotecznym. Przeznaczono na niego początkowo 50 mld USD, później obcięto to do 30 mld USD, a jak dotąd wydano tylko 4 mld USD. – To niesamowite. To prawdopodobnie jedna z największych porażek administracji Obamy – komentuje te dane Paul Kiel, analityk z organizacji pozarządowej ProPublica.

Iluzoryczna akcja kredytowa

Summers obiecywał, że rząd będzie wymagał od wspomaganych banków zwiększania akcji kredytowej. To również było tylko zagranie pod publiczkę. Rząd uznał, że nie będzie nawet rozliczać banków, co z tymi pieniędzmi zrobiły. Gdy Neil Barofsky, inspektor nadzorujący program TARP, zwrócił się do Departamentu Skarbu, by wymagał od banków sprawozdań z wykorzystania funduszy pomocowych, otrzymał odpowiedź, że to odstraszyłoby banki i program zakończyłby się klęską. – To tak jakby drżeli przed tym, że banki nie wezmą od nich pieniędzy. Nie wydawało mi się to przekonujące – twierdzi Barofsky.

Czy pieniądze z TARP ożywiły jednak akcję kredytową? Analizy Fedu mówią, że przez pierwsze trzy miesiące funkcjonowania programu banki, które otrzymały fundusze z TARP, zmniejszały akcję kredytową dwukrotnie szybciej od tych, które nie otrzymały wsparcia. Największy spadek – o 3,1 proc. – dotyczył Citigroup, czyli banku, który dostał z TARP najwięcej pieniędzy (45 mld USD). Pod koniec 2009 r. Barofsky szacował, że dziewięciu największych odbiorców pomocy finansowej przez rok wcale nie zwiększyło akcji kredytowej.

Co więc robiły banki z pieniędzmi otrzymanymi od rządu? M.in. wpłacały je do Rezerwy Federalnej na depozyty. Pożyczkodawcy muszą utrzymywać część swoich rezerw w Fedzie, tzw. nadwyżkowe rezerwy. Do października 2008 r. banki nie otrzymywały odsetek od tych depozytów. Ustawa powołująca TARP wprowadziła niewielkie odsetki. O ile w sierpniu 2008 r. nadwyżkowe rezerwy amerykańskich banków trzymane na depozytach w Rezerwie Federalnej wynosiły 2 mld USD, to w październiku 2008 r. już 267 mld USD, a w styczniu 2009 r. 843 mld USD, czyli więcej niż wynosiła wartość TARP. Obecnie rezerwy te sięgają już 1,4 bln USD, a ekonomiści w USA wciąż narzekają, że banki niechętnie pożyczają pieniądze.

Szarada ze spłatami

Departament Skarbu chwali się, że niemal wszyscy odbiorcy pomocy z TARP już ją spłacili. Nie wspomina jednak o sztuczkach finansowych, które pozwoliły niektórym z tych instytucji spłacić kredyty zaciągnięte u państwa. W październiku 2010 r. prezydent Obama powołał Program Wsparcia Pożyczkowego dla Małego Biznesu (SBLF), który pozwalał instytucjom finansowym mającym mniej niż 10 mld USD aktywów ubiegać się łącznie o 4 mld USD pomocy. Ponad sto małych banków wykorzystało 2,2 mld USD z tego programu na spłacenie pożyczek z TARP.

Starając się o przepchnięcie pomocy dla banków w Kongresie, sekretarz Paulson przekonywał, że pieniądze z TARP trafią wyłącznie do zdrowych instytucji finansowych, które po ich otrzymaniu zaleją gospodarkę tanim kredytem. Jamie Dimon, prezes JPMorgan Chase, Lloyd Blankfein, prezes Goldman Sachs, oraz wielu innych szefów dużych banków zapewnia obecnie, że w 2008 r. nie zależało im na pieniądzach z TARP, a wzięli je dlatego, że nalegał na to Departament Skarbu. W książce Andrew Rossa Sorkina „Zbyt wielcy, by upaść", dokładnej kronice eskalacji kryzysu, jest jednak wyraźnie pokazane, że giganci z Wall Street nie byli pewni jutra. Dimon snuł wówczas rozważania o tym, które „kostki domina" padną jako następne i wymieniał wśród nich nawet Goldman Sachs. W listopadzie 2009 r. szef Fedu Ben Bernanke przyznał na zamkniętym posiedzeniu komisji Kongresu badającej przyczyny kryzysu finansowego, że nawet 12 z 13 największych amerykańskich instytucji finansowych groził upadek tuż przed tym, jak uchwalono program TARP.

Rząd doskonale zdawał sobie sprawę, że pomoc idzie często do poważnie chorych instytucji. Geithner przyznał Barofsky'emu, że pierwszych dziewięciu odbiorców pieniędzy z TARP wytypowano ze względu na ich wielkość, a nikt nie badał ich kondycji finansowej. Rząd czasem nawet pomagał bankom ukrywać kłopoty. Sheila Bair, była szefowa Federalnej Korporacji Ubezpieczenia Depozytów (FDIC), czyli jednego z regulatorów rynku bankowego, opisuje w swoich wspomnieniach, jak Biuro Kontrolera Waluty (OCC) zawyżyło swoją ocenę kondycji finansowej Citigroup. Gdy Bair zwróciła na to uwagę, otrzymała odpowiedź, że ocena ta nie zostanie zmieniona, gdyż rząd zamierza pomóc Citi.

Dochodziło również do manipulowania wynikami testów wytrzymałościowych sektora bankowego. Testy przeprowadzone na początku 2009 r. wykazały w finansach Bank of America dziurę wynoszącą 50 mld USD, ale bank zdołał przekonać rządowych egzaminatorów, że popełnili błędy w obliczeniach i dziura ta została zmniejszona do 15 mld USD. W przypadku Citigroup ilość funduszy potrzebnych do zebrania została zmniejszona z 35 mld USD do 5,5 mld USD, po tym jak bank ten dogadał się z Fedem w sprawie kredytu. Celem testów było więc nie tyle sprawdzenie potrzeb kapitałowych banków, co uspokojenie spanikowanych inwestorów.

Ciche wsparcie oraz insider trading

Należy jednak zaznaczyć, że choć TARP nie spełnił wielu pokładanych w nim oczekiwań, to nie był również totalną klęską. Przede wszystkim przyczynił się do opanowania paniki w sektorze bankowym. Mark Zandi, główny ekonomista Moody's Analytics, oraz Alan Blinder, ekonomista z Uniwersytetu Princeton, twierdzą nawet, że TARP pozwolił uniknąć Stanom Zjednoczonym drugiej wielkiej depresji. Szacują, że bez tych programów amerykański produkt krajowy spadłby łącznie o 11,5 proc., a stopa bezrobocia sięgnęłaby 16,5 proc. Problem jednak w tym, że Zandi oraz Binder liczą TARP wraz z innymi rządowymi interwencjami antykryzysowymi.

TARP niewątpliwie przyniósł więc jakieś pozytywne skutki amerykańskiej gospodarce, ale obecnie trudno jest je dokładnie przełożyć na język liczb, zwłaszcza że TARP nie był jedynym programem pomocy dla banków. Choćby ogromny program pożyczek dla banków realizowany był przez Fed.

Pożyczki Fedu dla krajowych i zagranicznych instytucji finansowych, choć sięgnęły aż 7,7 bln USD, były udzielane w ramach utajnionego programu na przełomie 2008 i 2009 r. Agencja Bloomberga walczyła ponad półtora roku o wgląd w dokumenty dotyczące tej akcji. W listopadzie 2011 r. ta sądowa batalia zakończyła się sukcesem, a Bloomberg zyskał możliwość przyjrzenia się tajnym pożyczkom Fedu. Wynikało z nich, że w kluczowym okresie kryzysu Rezerwa Federalna zasypywała Wall Street tanimi pożyczkami (z odsetkami wynoszącymi czasem zaledwie 0,01 proc.), których odbiorcami było wiele instytucji korzystających również z programu TARP. Na przykład Goldman Sachs do końca 2008 r. pożyczył od Fedu 34 mld USD i jednocześnie dawał do zrozumienia, że nie zależy mu na przyjęciu 10 mld USD z TARP. Lloyd Blankfein, prezes Goldman Sachs, zeznał co prawda przed komisją Kongresu USA badającą przyczyny kryzysu finansowego, że jego bank „nie był uzależniony od tych pożyczek". Nie ulega jednak wątpliwości, że ten tajny program dobrze wpłynął wówczas na kondycję Goldmana oraz wielu innych jego beneficjentów.

Te kredyty pozwalały również wzbogacić się niektórym wtajemniczonym w nie menedżerom. Stephan Freidman, dyrektor w Goldman Sachs i zarazem były przewodniczący nowojorskiego oddziału Rezerwy Federalnej, w ciągu pięciu tygodni na przełomie 2008 i 2009 r. kupił akcje Goldmana warte łącznie 4 mln USD. Prezes Citigroup Vikram Pandit kupił w listopadzie 2008 r. akcje swojego banku warte 7 mln USD, w czasie gdy Citi poufnie pożyczał w Fedzie 99,5 mld USD. Jamie Dimon, prezes JPMorgan Chase, nabył na początku 2009 r. papiery JPMorgana warte

11 mln USD, gdy bank ten brał od Fedu 60 mld USD. Giganty z Wall Street nie informowały o tych pożyczkach znacznej większości swoich udziałowców – najprawdopodobniej więc kierownictwo banków, skupując akcje, wykorzystywało poufną wiedzę. W 2011 r., po opisaniu tego programu pożyczkowego przez Bloomberga, amerykańska Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) wysłała zapytania do szeregu banków, dlaczego utajniły kredyty z Fedu przed udziałowcami. Dostała wymijające odpowiedzi, ale nikogo nie ukarała za naruszenie standardów. Być może amerykański rząd uznał, że manipulacje i łamanie standardów to niska cena za uratowaniew 2008 r. systemu finansowego przed upadkiem.

Tajna pomoc poprzez AIG

O wciąż dużych kontrowersjach dotyczących okoliczności pomocy władz USA dla instytucji finansowych świadczy choćby pozew przeciwko rządowi złożony przez akcjonariuszy AIG z jej byłym prezesem Mauricem Greenbergiem na czele. (W zeszłym tygodniu rada dyrektorów AIG debatowała, czy ich firma ma się do tego pozwu przyłączyć, ale ostatecznie zrezygnowała z tego pomysłu). Greenberg oraz inni akcjonariusze podpisani pod pozwem zarzucają rządowi, że przeprowadzając operację ratowania AIG, oszukał ich oraz złamał piątą poprawkę do konstytucji zakazującą władzy konfiskowanie prywatnej własności bez odpowiedniego odszkodo- wania. Nie kwestionują tego, że pomoc dla AIG była słuszna. Bez pożyczek wartych 182 mld USD (spłaconych w 2012 r.) ta firma by zbankrutowała. Autorzy pozwu uważają jednak, że rząd postąpił nieuczciwie, ustalając odsetki od pożyczek pomocowych na 14 proc. i mocno rozwadniając akcjonariat AIG. Co więcej wskazują, że rząd wykorzystał majątek AIG do realizacji zakamuflowanego programu pomocy dla Wall Street. Po przejęciu 92 proc. akcji AIG przez państwo spółka ta zawarła szereg porozumień z wieloma krajowymi i zagranicznymi instytucjami finansowymi. Umowy te dotyczyły spłaty CDS (instrumentów finansowych ubezpieczających przed niewypłacalnością dłużnika) i zdaniem Greenberga okazały się one zbyt korzystne dla wielu amerykańskich oraz zagranicznych banków. Nowojorski oddział Fedu nakazał AIG, by spłacał te kontrakty po ich cenie nominalnej, a nie zgodnie z wartością rynkową. Koncern ubezpieczeniowy musiał więc zapłacić, w ramach rozliczania CDS, 62 mld USD zamiast około 30 mld USD, choć w tym czasie stał na krawędzi bankructwa. Sprawa wykorzystania pieniędzy AIG do wsparcia innych instytucji finansowych była utajniona i wyszła na jaw w 2009 r., dopiero dzięki pracy senackiej komisji ds. bankowości.

Zasłona dymna z bonusami

Przedstawiciele rządu USA zapewniali Kongres oraz opinię publiczną, że banki biorące wsparcie z programu TARP będą musiały zgodzić się na ograniczenia dotyczące wysokości premii swoich menedżerów. Ograniczenia takie rzeczywiście zostały wprowadzone, ale instytucje finansowe mogły skorzystać z furtek pozwalających im je obejść. Fed oraz inni regulatorzy chętnie zgadzali się na stosowanie różnego rodzaju „wyjątków", a szczególnie na wypłacenie premii dla menedżerów w akcjach. Według wyliczeń dziennika „The New York Times" pięciu najwyższych rangą menedżerów z 18 firm będących największymi odbiorcami pomocy z TARP otrzymało łącznie 142 mln USD premii w akcjach i opcjach. To okazało się bardzo opłacalne dla tych menedżerów. Cztery lata później przyznane im akcje i opcje były już warte 457 mln USD, co oznacza, że każdy z tych przedstawicieli kadry kierowniczej zarobił na tych papierach średnio 4 mln USD. Mimo to wiele banków uznawało rządową ingerencję w ich system wynagrodzeń za zbyt daleko idącą, dlatego więc starały się szybko spłacić pożyczki z TARP. Instytucje finansowe nieobjęte tym programem zazwyczaj mogły dowolnie ustalać swoją politykę płacową. Szczególnie rażące stało się to w przypadku Fannie Mae oraz Freddie Mac, znacjonalizowanych agencji finansujących amerykański rynek hipoteczny. W latach 2008–2010 wypłacono tam menedżerom mianowanym przez państwo łącznie ponad 200 mln USD bonusów, choć firmy te straciły tylko w 2008 r. ponad 100 mld USD, a otrzymały od rządu około 400 mld USD wsparcia. Dopiero w 2012 r. Senat USA, z inicjatywy senatora Johna McCaina, byłego republikańskiego kandydata na prezydenta, uchwalił ustawę zakazującą wypłacania premii dla menedżerów w Fannie Mae oraz we Freddie Mac.