Europa to samochód na trzech kołach

Andre Sapir belgijski ekonomista, były główny doradca ekonomiczny przewodniczącego KE

Liderzy państw strefy euro planują coraz większą integrację, m.in. poprzez budowę unii bankowej. Jednocześnie w wielu z tych państw na popularności zyskują partie eurosceptyczne, co sugeruje, że społeczeństwa wcale do tej integracji się nie palą. Jak pogodzić ze sobą te tendencje?

Faktycznie, większość obywateli Europy integrację uważa za źródło swoich problemów. Gdy słyszą, że integracja ma iść dalej, myślą, że czekają ich nowe problemy. Trzeba więc ludziom przypominać o korzyściach, jakie integracja przyniosła, a także o tym, że ona jest tylko środkiem, a nie celem. Mówi się, że pewne reformy mają służyć wzmocnieniu unii walutowej, ale tak naprawdę chodzi w nich o to, żeby unia walutowa dawała ludziom to, czego od niej oczekują. A oczekują miejsc pracy, wzrostu płac i ogólnej poprawy jakości życia. Rozumiem, że unijne instytucje muszą w pewnej mierze pełnić funkcję policjanta, czyli przypominać krajom członkowskim o ich obowiązkach, ale ich rola nie może się na tym wyczerpywać. Powinny też być nauczycielem i tłumaczyć, po co te obowiązki istnieją. Ale przede wszystkim, muszą realizować ogólnoeuropejskie projekty, które sprzyjałyby wszystkim obywatelom UE, a których nie da się realizować na szczeblu krajowym.

Na przykład jakie?

Chodzi o projekty, które sprzyjałyby wzrostowi gospodarczemu, ale nie w krótkiej perspektywie, tylko długofalowo. To może być rozwój infrastruktury europejskiej, wspieranie nauki i badań.

Wydaje się, że unię walutową zbudowano zbyt wcześnie, gdy kraje będące dziś jej członkami nie były dostatecznie zintegrowane. Liderzy zapewniają więc, że aby strefę euro ustabilizować, należy tę integrację zacieśnić, dodać do niej brakujące elementy. Jednak właśnie wskutek wadliwej konstrukcji strefy euro słowo „integracja" źle się dziś kojarzy. Jak to błędne koło przerwać?

Liderzy muszą posiadać wizję zjednoczonej Europy i potrafić przekazać ją obywatelom. Sądzę, że ci ostatni byliby gotowi przejść przez most, nawet gdyby to wymagało wysiłku, gdyby tylko ktoś potrafił im opowiedzieć, co leży po drugiej stronie. Nie chodzi o to, żeby politycy snuli opowieść o ziemi obiecanej, ale muszą wiedzieć, do czego integracja europejska ma prowadzić.

Od kilku lat, jak wskazuje w książce „Europa nie potrzebuje euro" Thilo Sarrazin, unijni decydenci nie działają w myśl żadnego planu. Reagują tylko na bieżące problemy, czyli dają się nieść wydarzeniom. Zgadza się pan z tą tezą?

Tak, na pierwszy rzut oka europejscy politycy są bardzo aktywni, ale faktycznie są tylko reaktywni. To, że decydentom brakuje wizji, która przeświecałaby ich działaniom, ułatwia zadanie wszelkiej maści populistom, zarówno tym, którzy źródło wszystkich problemów widzą w imigrantach, jak i tych, którzy upatrują go we wspólnej walucie.

Może jednak ci ostatni mają trochę racji? Jeśli wspólną walutę wprowadzono także w krajach, które nie były na to gotowe, może należałoby pozwolić im zrobić krok wstecz: wrócić do własnych walut, a do strefy euro przystąpić ponownie, gdy do tego dojrzeją?

Z ekonomicznego punktu widzenia tego typu propozycje nie są absurdalne. Rozumiem więc, dlaczego się pojawiają. Ale nie wierzę, aby dało się je zastosować w praktyce. Gdyby problemy ograniczały się np. tylko do Grecji i gdyby było jasne, że sama jest temu winna, jej wyjście ze strefy euro nie miałoby większych konsekwencji. Ale tak nie jest. W tej sytuacji wystąpienie jednego państwa uruchomiłoby spekulacje, że w jego ślady pójdą kolejne. W efekcie rynki mogłyby do tego zmusić kraje, które wcale nie wdziały takiej potrzeby. Nie wierzę, aby dało się nad tym zapanować, więc ostatecznie rozpad strefy euro mógłby podkopać także Unię Europejską. Zaraz pojawiłyby się zarzuty pod adresem Niemiec, że to ich wina, bo nie reagowały, choć mogły itd. To prosta droga do odrodzenia nacjonalizmów. Za kompletnie chybiony uważam zaś pomysł, aby stworzyć dwie strefy euro: jedną dla słabszych państw południa, drugą dla silniejszych krajów północy. Nie rozumiem bowiem, co Grecja, Portugalia, Hiszpania i Włochy miałyby wspólnie osiągnąć?

Czyli zgadza się pan z dość rozpowszechnionym wśród euroentuzjastów poglądem, że integracja europejska jest niczym rower: przewróci się, gdy się zatrzyma?

Ta metafora początkowo dotyczyła protekcjonizmu i pojawiała się w kontekście wspólnego rynku unijnego oraz norm Światowej Organizacji Handlu (WTO). Chodziło o to, że w okresach dekoniunktury państwa będą zawsze miały pokusę ochrony rodzimej gospodarki kosztem innych, czyli sięgania po instrumenty protekcjonistyczne. To oznacza, że w walce z protekcjonizmem nigdy nie można spocząć na laurach.

W odniesieniu do unii walutowej lepiej pasuje inna metafora: samochodu bez koła. Przed wprowadzeniem euro, w Europie – zwłaszcza w Niemczech, bo tak naprawdę to był jedyny kraj, który stracił w związku z unią walutową część suwerenności – toczyła się debata, czy unia walutowa powinna zostać zbudowana dopiero na fundamentach unii fiskalnej i politycznej, czy może powstać wcześniej. Stanęło na tym drugim wariancie. A ponieważ przez dekadę unia walutowa wydawała się działać sprawnie, o unii politycznej i fiskalnej zapomniano – dopiero kryzys ponownie obudził debatę na ten temat. Czyli dopiero, gdy samochód marki „strefa euro" zdążył się rozpędzić, przypomniano sobie, że brakuje mu koła. Pytanie brzmi, co się na to koło powinno składać. Czy wystarczy sama unia bankowa, czy może potrzebna jest też unia fiskalna.

Pan też sądził, że unia walutowa nie wymaga ściślejszej integracji w innych obszarach?

Niestety tak. Gdy pracowałem w KE, sądziłem, że unia bankowa nie jest potrzebna. To był błąd, który tłumaczę tym, że w latach 90. w Europie zapomnieliśmy o kryzysach finansowych. W 1998 r. ukazała się książka „Polityka ekonomiczna w europejskiej unii walutowej", którą redagowałem wspólnie z Marco Butim. Było w niej zaledwie pół strony o kwestiach finansowych! Byliśmy na tę sferę zupełnie ślepi. Dopiero z dzisiejszej perspektywy widać, że pominięcie kwestii stabilności finansowej było tym brakującym kołem. Unia bankowa ma ten błąd naprawić.

Jak wynika z raportu opublikowanego kilka lat temu przez KE, przed powstaniem strefy euro trudno było znaleźć jednego choćby amerykańskiego ekonomistę, który wróżyłby jej sukces. Dlaczego z dystansu, z perspektywy USA, było widać coś, czego nie dostrzegali ekonomiści europejscy?

To nie do końca tak. O tym, że Europa nie jest optymalnym obszarem walutowym, czyli nie spełnia pewnych warunków, aby objąć ją jedną walutą, wiedzieli też ekonomiści europejscy, włącznie ze mną. Ale w latach 90. mieliśmy już za sobą wiele sukcesów w dziedzinie integracji europejskiej, choćby zjednoczenie Niemiec i stworzenie wspólnego rynku. Na tym gruncie zrodziła się teoria endogenicznego optymalnego obszaru walutowego, w świetle której strefa euro mogła zadziałać niczym samospełniająca się przepowiednia. Wydawało się, że wprowadzenie wspólnej waluty przyspieszy konwergencję krajów Europy Zachodniej, choć teoretycznie w punkcie wyjścia były one zbyt różnorodne, aby przyjąć wspólną walutę. Tak się nie stało. Po 10 latach od utworzenia strefy euro – czyli jeszcze przed kryzysem fiskalnym – było już wiadomo, że konwergencja jej członków nie nastąpiła. Ale w kontekście historycznym optymizm był jednak uzasadniony.

W tym roku po raz pierwszy rządy państw strefy euro musiały przedłożyć KE do oceny projekty budżetu na przyszły rok. Większość z nich przewiduje cięcie wydatków. Czy przyszły rok będzie właściwym momentem na politykę oszczędnościową? Bo dotąd wśród ekonomistów dominował pogląd, że nie należy się z nią spieszyć, bo może wykoleić ożywienie gospodarcze w strefie euro.

Jeśli ktoś ma taką wizję strefy euro, że każdy kraj powinien odpowiadać sam za siebie, to rzeczywiście musi być zwolennikiem polityki oszczędnościowej w zadłużonych krajach. Innej drogi dla tych państw wówczas nie ma, bo są one pod ostrzałem rynków. Ale według mnie to nie byłaby strefa euro, której potrzebujemy. Ja wyznaję wizję, w której problemy poszczególnych państw członkowskich są problemami całej strefy euro i są rozwiązywane wspólnie.

Czyli Niemcy powinni wydawać więcej, aby zrekompensować malejące wydatki Greków, Portugalczyków itd.?

Kraje, które mają możliwość zwiększenia wydatków, powinny to zrobić. Ciężar usunięcia nierównowagi finansowej w strefie euro nie może spadać tylko na kraje, które przez lata miały deficyty na rachunkach obrotów bieżących i w budżecie, ale też na kraje, które miały nadwyżki. Należałoby większą wagę przykładać do kondycji budżetu wszystkich państw strefy euro łącznie, zamiast każdego z osobna. Na razie taki instrument nie istnieje, więc kraje z południa strefy euro muszą ciąć wydatki.

Przed dekadą w publikacji, znanej jako raport Sapira, pisał pan, że unijny budżet jest reliktem przeszłości. Czy od tego czasu coś się w tej kwestii zmieniło?

Niestety, niewiele. Tamta teza wciąż jest prawdziwa. Struktura budżetu nie zmieniła się na przestrzeni ostatnich lat znacząco.

Czy to, że UE nie wydaje wspólnych pieniędzy efektywnie, nie jest argumentem przeciwko zwiększaniu integracji w sferze budżetowej i fiskalnej?

Zdecydowanie jest. Tego zdania byłem też w chwili publikacji raportu w 2003 r. Dopóki UE nie zmieni struktury budżetu, nie powinna go zwiększać. Najpierw Bruksela musi pokazać, że potrafi dobrze wydawać pieniądze, zanim dostanie ich więcej. To powinien być element dyskusji na temat unii fiskalnej. Większość Europejczyków uważa, że UE źle wydaje pieniądze, więc nie zgodzą się na unię fiskalną, jeśli oznaczałaby ona również zwiększenie unijnego budżetu.

Jak Bruksela powinna wydawać pieniądze z unijnego budżetu?

Z pewnością nie na rolnictwo, na które obecnie idzie 40 proc. budżetu. Są to bowiem transfery do indywidualnych osób, a w UE w przewidywalnej przyszłości wszystkie tego typu transfery pozostaną na szczeblu państw członkowskich. Jeśli jakiś kraj chce pomagać swoim rolnikom lub bezrobotnym, musi to robić sam. Alternatywą byłoby przeniesienie na szczebel UE całej pomocy społecznej, wtedy wspólna polityka rolna też miałaby sens.

Fundusze strukturalne są częściowo uzasadnione. Konwergencja gospodarcza krajów członkowskich leży w interesie wszystkich Europejczyków. Każdy kraj musi dysponować pieniędzmi, aby zbudować odpowiednią infrastrukturę czy system edukacyjny, aby mógł korzystać ze wspólnego rynku. Dlatego popieram solidarność rozumianą jako transfery z państw bogatych do biednych, choć musi im towarzyszyć lepsza kontrola wydatków. Ale Bruksela nie powinna zajmować się transferami do poszczególnych regionów państw członkowskich. To, czy kraje rozwijają się równomiernie, jest problemem ich rządów, a nie Brukseli. Zresztą, poszczególne kraje mogą mieć inny próg tolerancji dla wewnętrznego zróżnicowania dochodów.

Ogólnie Bruksela powinna finansować europejskie dobra publiczne. Co się do nich zalicza, jest kwestią dyskusji. Na pewno część infrastruktury, ośrodki badawcze, ale być może też pewne branże przemysłu, które potrzebują restrukturyzacji. Rolnicy nie są europejskim dobrem publicznym. Nie bardziej niż np. wykładowcy akademiccy albo górnicy.