Czy da się ograniczyć wydatki sztywne?

Rosnący udział wydatków sztywnych w wydatkach budżetu państwa coraz bardziej ogranicza swobodę działania ministra finansów

Reguła Belki, plan Hausnera czy kotwica budżetowa Mecha to pojęcia, o których każdy średnio zorientowany w kwestiach gospodarczych słyszał zapewne nieraz. Najnowszym pomysłem jest reguła wydatkowa Tuska. Wspólnym mianownikiem wszystkich propozycji jest próba odpowiedzi na pytanie, co zrobić z rosnącą nierównowagą finansów publicznych.

Słuszne postulaty i zamierzenia, jak uczy doświadczenie, przegrywały niestety z tak zwaną prozą życia. Zadłużenie sektora finansów publicznych systematycznie wzrasta, i to niezależnie od koniunktury gospodarczej. W tej sytuacji raz po raz pojawiają się nawoływania do głębokiej reformy finansów publicznych - nawoływania tak samo skuteczne jak wspomniane zasady dotyczące wprowadzenia mechanizmów ograniczających wzrost wydatków budżetowych.

Problem leży zdaje się gdzie indziej. Wiedzą o tym zarówno ekonomiści, jak i politycy odpowiadający za gospodarkę. Tyle tylko, że wnioski wypływające z tej wiedzy są niepopularne, a przez to trudne do wdrożenia w praktyce gospodarczej i prawie niemożliwe w praktyce politycznej.

[srodtytul]Problemem są wydatki sztywne[/srodtytul]

Otóż analiza struktury wydatków budżetowych jednoznacznie wskazuje, że wydatki sztywne stanowią ponad 2/3 całości. Są prawnie zdeterminowane, tzn. muszą zostać sfinansowane, gdyż wynikają z przepisów ustawowych lub wcześniej podjętych zobowiązań ujętych w ramy prawne. Co gorsza, ich udział w wydatkach ogółem stopniowo wzrasta. Jeszcze w 1999 roku stanowiły 58,2 procent ogółu, podczas gdy w 2009 roku już prawdopodobnie około 70 procent. Prawdopodobnie, gdyż od 2007 roku w planie wydatków budżetu państwa wyodrębniono oddzielną zagregowaną pozycję "finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej". Taki układ jest mało przejrzysty, bo nie można z niego odczytać faktycznej ich struktury.

Oczywiste jest, że skala i konstrukcja wydatków sztywnych determinują wielkość wydatków całkowitych państwa. Spośród licznych kategorii wpływających na poziom wydatków sztywnych można wyodrębnić cztery najistotniejsze. Zaliczają się do nich subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz wydatki na obsługę długu publicznego. Pozostałe kategorie mają już zdecydowanie mniejszy od wspomnianych udział w strukturze wydatków sztywnych.

Część z nich w wyniku zmian prawnych uległa likwidacji, na przykład dotacje do Funduszu Alimentacyjnego, a inne dołączyły do kategorii wydatków sztywnych w wyniku akcesji do Unii Europejskiej. Chodzi tu głównie o płatności z tytułu składki członkowskiej oraz środki przeznaczone na współfinansowanie projektów realizowanych w ramach wdrażania funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Wspólnej Polityki Rolnej.

[srodtytul]Realnie wciąż rosną[/srodtytul]

Największą pozycję po stronie wydatków sztywnych stanowią subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego. Dzielą się na subwencje przeznaczone dla gmin, powiatów i województw. Podział środków w ramach tych subwencji jest stosunkowo skomplikowany i dokonywany przy zastosowaniu algorytmów matematycznych uwzględniających m.in. liczbę mieszkańców i dochody podatkowe jednostek samorządu. W efekcie są to czynniki dodatkowo wpływające na tzw. usztywnienie wydatków.

Poważny problem stanowią również zapisy konstytucji, które mówią o zapewnieniu jednostkom samorządowym udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W rezultacie ta część dotacji, która przekazywana jest samorządom na realizację podstawowych zadań własnych, może być uznana również za tzw. wydatek quasi-sztywny.

Kolejną istotną pozycję stanowią dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. FUS wypłaca świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego. Dotacje te systematycznie rosną, co wynika m.in. z przekazywania od 1999 roku części składek do OFE. Ponadto na wzrost dotacji wpływają przeszacowania dochodów, niedoszacowania wydatków i niska ściągalność przychodów własnych. Na wzrost dotacji wpłynęły też regulacje prawne przyjęte przy wprowadzaniu reformy emerytalnej, polegające na obligatoryjnym ograniczeniu rocznej podstawy wymiaru składek do wysokości 30-krotności prognozowanego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej.

Pozycją znacznie wpływającą na wzrost wydatków sztywnych są też wydatki związane z obsługą długu publicznego. Wzrost z tego tytułu w bieżącym roku ma wynieść 13,8 procent, a ich udział w całkowitych wydatkach budżetu 11,6 procent. Przy czym wraz ze wzrostem wydatków na obsługę długu publicznego rośnie w całkowitej kwocie tych wydatków udział wydatków związanych ze spłatą odsetek od otrzymanych pożyczek i kredytów zagranicznych oraz obligacji wyemitowanych za granicą.

Ostatnią istotną pozycję stanowią dotacje dla KRUS. Struktura kasy jest rozbudowana, a w jej ramach działa aż sześć różnego rodzaju funduszy, co nie sprzyja przejrzystości systemu. Środki pochodzą ze składek ubezpieczonych i opłacane są za każdego w równej wysokości ustalanej raz na kwartał przez Radę Ubezpieczenia Społecznego Rolników. KRUS działa poza reformowanym od 1999 roku systemem ubezpieczeń społecznych. Jak widać na wykresie, od 10 lat zauważamy realny wzrost wydatków praktycznie we wszystkich głównych kategoriach wydatków sztywnych.

[srodtytul]Co dalej? [/srodtytul]

Implikuje to widoczny, stopniowo coraz większy, udział wydatków sztywnych w wydatkach całkowitych budżetu państwa. Tym samym maleje zakres swobody działania ministra finansów, który w tej sytuacji staje się raczej biernym wykonawcą zapisów prawnych niż aktywnym kreatorem polityki fiskalnej. Oczywiście część winy za rosnące usztywnienie strony wydatków budżetu ponoszą reformy ubezpieczeń społecznych i akcesja do UE. Nie zmienia to jednak ogólnego obrazu.

Omówienie propozycji zmierzających do zmiany tego stanu wymagałoby napisania solidnej objętości opracowania. Ale jeden wniosek zdaje się nie podlegać dyskusji - aby skutecznie i długofalowo ograniczyć zadłużenie sektora finansów publicznych - wydatki sztywne trzeba ciąć. Wszelkie inne rozwiązania są tylko chwilową atrapą i prędzej czy później kończą swój żywot zapomniane. Ponieważ jednak jest to posunięcie politycznie bardzo trudne, nie widać chętnych do jego przeprowadzenia. I tu dochodzimy do punktu wyjścia. W przyszłości czekają nas kolejne kotwice i reguły.

[i]Tekst wyraża osobiste poglądy autora[/i]