Dlaczego musimy płacić na banki i Grecję

Wywiad z Rogerem Myersonem, profesorem ekonomii na Uniwersytecie Chicagowskim, laureatem Nagrody Nobla w tej dziedzinie z 2007 r.

[b]Eric Maskin, z którym współdzielił pan w 2007 r. Nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii, jest orędownikiem rządowych interwencji na rynkach kredytowych. Argumentuje, że rynki te różnią się od innych tym, że rodzą negatywne efekty zewnętrzne. Problemy na rynku kredytowym nie zanikają samoistnie, ale mają tendencję do potęgowania się. Czy zgadza się pan z tym twierdzeniem?[/b]

To jasne, że gdy rynek kredytowy zawodzi, pojawiają się negatywne efekty zewnętrzne. Chodzi zarówno o powiązania między instytucjami finansowymi, jak i ich powiązania z realną gospodarką. Gdy instytucje kredytowe popadają w tarapaty, uderza to nie tylko w ich akcjonariuszy i pracowników, ale też wszystkich uczestników życia gospodarczego. Wszyscy jesteśmy bowiem od banków uzależnieni. Gdy jeden z nich popada w tarapaty i przestaje pożyczać firmom i konsumentom, kredytobiorcy nie mogą prowadzić działań, które od tych pożyczek zależą, a w efekcie pogarsza się portfel kredytowy innych banków.

W USA sektor bankowy odpowiada za około 7–8 proc. PKB, więc teoretycznie bankructwo nawet jednej trzeciej banków nie powinno mieć dramatycznego wpływu na koniunkturę. A jednak ostatni kryzys wywindował stopę bezrobocia z nieco ponad 4 do 10 proc. Spółki nie mają bowiem z reguły zapasu kapitału, który mogą przeznaczyć na zwiększenie zatrudnienia. Gdy chcą to zrobić, muszą sięgnąć po kredyt.

[b]Czy to oznacza, że rządy zachodnich państw postąpiły słusznie, przeznaczając setki miliardów dolarów na ratowanie banków?[/b]

Z powodu wspomnianych efektów zewnętrznych wykorzystywanie pieniędzy podatników do ratowania banków przed bankructwem wydaje się uzasadnione. Niektóre modele, na których pracuję, wskazują, że opodatkowanie ubogich pracowników, aby subsydiować bogatych bankowców, może poprawić sytuację tych pierwszych. Bo gdy banki są subsydiowane, rośnie wartość inwestycji, a więc także zatrudnienie i płace. Z kolei bez tych subsydiów skorygowanie błędnych decyzji bankowców trwa wiele lat, a w tym czasie cierpią ludzie, którzy nie mieli z tymi błędami nic wspólnego.

[b]Trudno dziś o bardziej niepopularne twierdzenie. W USA wysokie premie wypłacane przez banki swoim pracownikom powodują oburzenie podatników. [/b]

To prawda, że w twierdzenie to trudno uwierzyć, dopóki nie zobaczy się logicznego modelu, który je uzasadnia. Rzesze oszczędzających w swoich inwestycjach muszą polegać na poradach bankowców. Ci mają jednak pokusę, aby nadużywać tej pozycji, np. defraudując kapitał lub kierując go do spółek, które na to nie zasługują. Zapobiec tej pokusie nadużycia mogą właśnie premie dla tych bankowców, którzy konsekwentnie uzyskują dobre wyniki inwestycyjne.

[b]Ale wielu ekonomistów, m.in. Raghuram Rajan, były główny ekonomista MFW, właśnie w świadomości bankowców, że w razie problemów rząd im pomoże, dopatruje się jednego ze źródeł ostatniego kryzysu. Perspektywa pomocy działa na banki jak polisa ubezpieczeniowa, która zachęca je do podejmowania nadmiernego ryzyka. Obniża też ich koszty finansowania, dzięki czemu łatwiej im gromadzić kapitał na tę ryzykowną działalność.[/b]

To prawda. Jeśli ktoś mi powie, że ubezpieczy mnie od strat w kasynie, raczej zachęci mnie do hazardu, aniżeli od niego odwiedzie. Mógłbym nawet tanio pożyczyć od innych pieniądze i zacząć obracać większymi sumami. W końcu ubezpieczenie dla mnie jest też ubezpieczeniem dla moich inwestorów.

Dlatego ustawa Dodda-Franka (reforma regulacji finansowych przyjęta w USA w następstwie kryzysu finansowego – red.) rozpoczyna się od deklaracji, że została napisana po to, aby zagwarantować, iż amerykański rząd już nigdy nie będzie musiał ratować żadnego banku. Ale według mnie to błąd. Raczej zasady pomocy dla banków należałoby uzupełnić o przepisy, które pomagałyby zmniejszyć pokusę nadużycia, którą ta perspektywa pomocy stwarza.

[b]Jakie przepisy ma pan na myśli?[/b]

Dobrym pomysłem jest propozycja, która była zawarta w raporcie grupy Squam Lake, w której był m.in. wspomniany Raghuram Rajan. Autorzy tej publikacji wskazywali, że duża część płacy menedżerów każdej instytucji finansowej, którą uważa się za systemowo ważną, powinna być odroczona np. o pięć lat. Byłaby wypłacana pod warunkiem, że w tym okresie instytucja ta nie potrzebowałaby pomocy rządu. To rozwiązałoby problem pokusy nadużycia w bankowości, który polega na tym, że nie jesteśmy w stanie dokładnie śledzić poczynań bankowców, więc musimy stwarzać bodźce, aby postępowali w pożądany przez nas sposób. Propozycja grupy Squam Lake zbliżyłaby interesy bankowców do interesów podatników. Niestety, nie została ona przyjęta ani w USA, ani – o ile wiem – w żadnym innym kraju.

[b]A może kontrolowanie menedżerów banków, aby właściwie postępowali, powinno być rolą akcjonariuszy tych instytucji?[/b]

Problem w tym, że interesy akcjonariuszy i pracowników tych banków, które mogą liczyć na rządową pomoc, nie są wcale rozbieżne. Skoro bank zostanie uratowany, akcjonariusze nie muszą wcale stracić. Mogą natomiast zyskać na jego ryzykownych posunięciach. Dlatego jeśli inwestor ma do wyboru akcje dwóch banków – jednego małego i drugiego systemowo ważnego – będzie wolał zainwestować w ten drugi. Nie twierdzę, że akcjonariusze życzą sobie, aby bank popadł w tarapaty, ale gdy takie ryzyko istnieje, lepszym wyborem jest bank, który może liczyć na rządową pomoc. Stanowi ona jego potencjalny przychód, a wycena spółki odzwierciedla zdyskontowane przyszłe przychody.

[b]Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego zamierza stworzyć listę banków systemowo ważnych. Czy to, że będzie istniał oficjalny wykaz instytucji, które w razie problemów mogą liczyć na pomoc rządów, nie nasili problemów, o których pan mówi?[/b]

Oczywiście, że nasili. Ale właśnie dlatego instytucje z tej listy, niezależnie od tego, jak będą dobierane, muszą być poddane surowszym regulacjom. Jednym z najprostszych rozwiązań jest postawienie im wyższych wymogów kapitałowych. Rozwiązanie to jest o tyle dobre, że instytucje mają wówczas motywację, aby się odchudzić, odseparowując niektóre działy. Trzeba tylko się upewnić, że będą one niezależnymi spółkami, za które dzieląca się instytucja nie będzie ponosiła odpowiedzialności. Tylko pod tym warunkiem ograniczone zostanie ryzyko rozprzestrzeniania się problemów w sektorze bankowym.

[b]Ale jednocześnie, gdy inwestorzy wiedzą, że dany bank jest na liście instytucji systemowo ważnych, które nie mogą zbankrutować, będą skłonni taniej pożyczać im kapitał. A to przecież jest dla banku bodziec, aby powiększyć skalę działalności.[/b]

Domniemane subsydia rządowe faktycznie obniżają koszty finansowania systemowo ważnych banków, ale właśnie po to, aby nie dawać im przewagi konkurencyjnej nad innymi instytucjami, muszą je obowiązywać wyższe wymogi kapitałowe.

Wskazanie instytucji, które mogą liczyć na rządową pomoc, wydaje mi się jednak mniej niebezpieczne niż deklaracje, że żaden bank takiego wsparcia nie otrzyma. Takie podejście dominowało w USA od 1929 r. do 1933 r., gdy upadły setki banków, prowadząc do poważnej recesji. Dziś więc obywatele muszą zaufać regulatorom.

To wymaga, aby zrozumieli, jak powinny wyglądać – przynajmniej w zarysie – przepisy w sektorze bankowym. Nie wolno mówić, że to zbyt skomplikowane, aby dało się wytłumaczyć szerokiej opinii publicznej. Skuteczność systemu regulacyjnego wymaga powszechnego zrozumienia jego podstawowych zasad, bo w przeciwnym wypadku politycy mogą mieć pokusę, aby naginać ten system i pozwalać bankowcom na inwestycje nieuzasadnione ekonomicznie, ale sprzyjające ich politycznym celom. Nawet najlepsi nadzorcy nie są wolni od pokus. Niezależnie od tego, jakie reformy regulacyjne są potrzebne, dopóki nie zostaną dobrze wyborcom wytłumaczone, będę niepełne i nieskuteczne. Przecież to oni ostatecznie gwarantują przestrzeganie tych przepisów.

[b]Trudno mi sobie wyobrazić, aby tematem regulacji finansowych można było zainteresować szeroką opinię publiczną. Przecież gwarancje depozytów sprawiają, że pieniądze większości ludzi są bezpieczne, więc problemy banków nie są ich problemami.[/b]

Wśród ekonomistów nadal toczy się debata, czy gwarancje depozytów są dobrym pomysłem. Są one kolejnym źródłem pokusy nadużycia w bankowości. Sprawiają, że obywatele nie zastanawiają się dostatecznie nad tym, któremu bankowi powierzają oszczędności, nie nagradzają więc dobrych banków i nie karzą słabych. Ale to oznacza jedynie, że nadzór bankowy musi dokładać wszelkich starań, aby każdy z ubezpieczonych banków przestrzegał reguł.

Tym, w jaki sposób nadzór bankowy wypełnia swoje zadania, powinni jednak być zainteresowani nawet ci obywatele, którzy nie mają żadnych oszczędności w bankach. W końcu każdy płaci podatki, a więc ponosi koszty błędów regulatorów.

[b]Powiedział pan, że rządowa pomoc dla banków jest niekiedy niezbędna. A co z pomocą dla rządów? Czy Bruksela postępuje słusznie, próbując za wszelką cenę zapobiec bankructwu części państw strefy euro?[/b]

Bruksela nie próbuje ratować państw, tylko europejskie banki. Gdyby w posiadaniu greckich obligacji byli zwykli inwestorzy, bankructwo Grecji można by było dopuścić. Inwestorzy ci, czy to osoby odkładające na emeryturę czy też zamożni zarządzający funduszami, ponieśliby oczywiście straty, ale przecież ostatecznie, decydując się na zakup jakichkolwiek papierów, powinni się z taką ewentualnością liczyć. Powinni byli zbudować zdywersyfikowany portfel. Na tym problem by się zakończył.

Sytuację komplikuje jednak to, że wierzycielami Grecji są też banki, czyli pośrednicy między kredytobiorcami i oszczędzającymi, od których kondycji zależy wiarygodność kredytowa wielu innych podmiotów gospodarczych. Dlatego Europa postępuje słusznie, chroniąc banki. Ale przyznaję, że rodzi to pewne problemy. Gdy w przyszłości Grecja będzie emitowała obligacje, ich nabywcami będą głównie banki, a nie zwykli inwestorzy. Potrzebne są więc zmiany przepisów dotyczących tego, jakie aktywa mogą być klasyfikowane jako kapitał banków. Bo w myśl dotychczasowych wytycznych Komitetu Bazylejskiego obligacje skarbowe są równie dobre jak gotówka w skarbcu.

[b]Złośliwi żartują, że Bruksela ratuje nie tyle banki komercyjne, ile Europejski Bank Centralny, który „zainwestował” w obligacje greckie, irlandzkie i portugalskie setki miliardów euro. Częściowo otrzymał te papiery jako zabezpieczenie pożyczek dla banków komercyjnych, częściowo zaś skupił na rynku. [/b]

EBC prowadził te operacje, aby nie dopuścić do rozlania się kryzysu z Grecji na inne państwa. Jednym z efektów zewnętrznych tego, że rząd w Atenach wpędził się w tarapaty i nie jest w stanie spłacać swoich długów, jest to, że inwestorzy zaczynają się obawiać, iż inne kraje też mogą być w takiej sytuacji. To sprawia, że rośnie rentowność obligacji tych państw, przez co muszą one płacić wyższe odsetki od swoich długów. Obawy o ich kondycję mogą więc mieć charakter samospełniającej się przepowiedni.

Musi więc istnieć instytucja, która pełni rolę pożyczkodawcy ostatniej instancji dla rządów, a właściwie audytora ostatniej instancji. Potrzebujemy co najmniej jednej globalnej agencji, która monitorowałaby finanse publiczne państw. Jej eksperci musieliby znać odpowiedź m.in. na pytanie, jakie wydatki i w jakich okolicznościach rząd może finansować długoterminowym długiem. Mogliby wówczas z pozycji zewnętrznej certyfikować politykę fiskalną państw, mówić inwestorom, czy jest ona stabilna, czy podejmowane środki oszczędnościowe są wiarygodne itp. W skali światowej funkcję taką mógłby pełnić Międzynarodowy Fundusz Walutowy, a w Europie EBC.

[b]Teoretycznie dokładnie taką rolę odgrywają agencje ratingowe. [/b]

Ten system w ostatnich latach zawiódł, choć dawniej działał sprawnie. Gdy ktoś chciał poznać kondycję danej spółki, kupował od sprawdzonej agencji książkę na ten temat. Teraz książek takich się nie publikuje, raporty są rozpowszechniane drogą elektroniczną. Nowe ratingi znienacka pojawiają się w Internecie. To całkowicie zmieniło ekonomię działania agencji ratingowych.

Dziwię się, że wspomniana ustawa Dodda-Franka nie odniosła się do tego problemu tak, jak powinna. Zakłada ona jedynie, że powołany zostanie zespół ekspertów, który opracuje nowe regulacje dla agencji ratingowych. To oznacza, że proces tworzenia tych przepisów będzie narażony na różne naciski różnych grup interesu, a ostateczne regulacje nie będą szeroko rozumiane, co utrudni ich egzekwowanie. Według mnie to politycy powinni te przepisy stworzyć, korzystając jedynie z porad ekspertów.

[b] Skoro pokusa nadużycia rodzi tyle problemów w systemie finansowym, a różne formy ubezpieczenia instytucji finansowych i ich klientów to zjawisko wzmagają, czy możemy dojść do wniosku, że system ten byłby bezpiecznejszy, gdyby nadzorcy nie starali się czynić go tak bezpiecznym? W kontekście ostatniego kryzysu często pada argument, że w znikomym stopniu przyczyniły się do niego fundusze hedgingowe, które nie były poddane prawie żadnej kontroli, ale też w związku z tym nie mogły liczyć na pomoc rządu czy pożyczkodawcy ostatniej instancji. [/b]

To bardzo dobre pytanie, na które odpowiedź jest dla mnie oczywista, choć paradoksalna: nie jest wykluczone, że system finansowy byłby bezpieczniejszy, gdybyśmy nie próbowali usunąć z niego wszystkich źródeł ryzyka. Ale mimo to uważam, że system ten potrzebuje regulacji i zabezpieczeń, ale dobrze przemyślanych. Takich, które z jednej strony usuwałyby bodźce do podejmowania nadmiernego ryzyka, a z drugiej gwarantowałyby, że koszty związane z jego podejmowaniem obciążają tych, którzy je podjęli.

Sądzę, że takie regulacje i zabezpieczenia są potrzebne m.in. dlatego, że globalna integracja systemu finansowego zmieniła jego naturę. Z jednej strony – istotnie przyczyniła się do wzrostu dobrobytu na świecie. Ludzie, którzy mają pomysły, jak poprawić jakość życia, mogą je sfinansować, korzystając ze znacznie większej puli oszczędności.

Z drugiej strony – wystawiła nas na nowe zagrożenia. Nadużycia na amerykańskim rynku nieruchomości nie mają nic wspólnego z kłamstwami greckich władz, które ukrywały swoje długi. Problemy te są jednak powiązane poprzez banki. Gdyby nie poniosły one strat w związku z załamaniem kredytowym w USA, być może byłyby lepiej przygotowane na kłopoty fiskalne w Europie. Ostatecznie więc błąd popełniony przez jednego bądź kilku bankowców jest znacznie bardziej brzemienny w skutki niż dawniej.

[b]Dziękuję za rozmowę.[/b]

Prof. Myerson gościł w Warszawie na zaproszenie KNF

[[email protected]][email protected][/mail]