Stępień: Absurd goni absurd

Zgadzam się całkowicie z Leszkiem Balcerowiczem, że rząd obcinając przed blisko trzema laty składkę na OFE traktował ludzi jak barany...

Tak się historycznie ułożyło, że problematyką ubezpieczeń społecznych od dziesięcioleci zajmują się katedry prawa pracy. W czasach minionych sytuacja była stosunkowo jednoznaczna: istniał wyłącznie repartycyjny system emerytalny. Od lat 97-99 mamy sytuację znacznie bardziej skomplikowaną. Piętnaście lat temu wprowadzono II i III filar tego ubezpieczenia i w tym momencie okazało się, że warsztat specjalistów prawa pracy pozostaje dalece niewystarczający.

Przyznał to prowadzący dyskusję panelową podczas tej konferencji prof. Ludwik Florek, stwierdzając w słowie wprowadzającym, że w ostatnich latach katedry prawa pracy skupiały się na klasycznych problemach prawa pracy, zaniedbując niestety problematykę ubezpieczeń.

Kumulacja problemów

Nie należę do kręgu osób zajmujących się zawodowo systemem emerytalnym, nie byłem też parlamentarzystą, kiedy dodatkowe filary ubezpieczeń wprowadzano. Jako sędzia w stanie spoczynku osobiście jestem poza tym system w ogóle (co zresztą uważam za skandal – dlaczegóż to sędziowie mają nie płacić składek na ubezpieczenie? Mają dodatkowo czuć się wyizolowani ze społeczeństwa i jego najważniejszych bytowych problemów?).

Interesuję się problematyką ubezpieczeń po prostu jako obywatel, dostrzegając tu kumulację problemów gospodarczych, politycznych, psychologicznych i prawnych w końcu, bo siłą rzeczy musimy tu wejść na grunt chroniony konstytucyjnie.

Ta kumulacja zróżnicowanych kwestii ogniskujących się we wprowadzeniu elementu kapitałowego mnie osobiście jawi się jako rzeczywistość wręcz fascynująca i przyznam się szczerze, że mam pretensje do twórców koncepcji tej reformy, że dali się zastraszyć przeciwnikom i w ostatnim czasie niemal opuścili pole bitwy.

Nie dotyczy to na szczęście głównych protagonistów tych rozwiązań w osobach Jerzego Hausnera i Leszka Balcerowicza, którzy jako członkowie rządów Cimoszewicza i Buzka walnie przyczynili się do wprowadzenia nowej jakości w nasze życie gospodarcze i społeczne.

Jak barany

Zgadzam się całkowicie z Leszkiem Balcerowiczem, że rząd obcinając przed blisko trzema laty składkę na OFE traktował ludzi jak barany.  Zwykle rządy tak czynią, ale nie jestem w stanie pojąć, jak to jest, że ludzie po dwudziestu pięciu latach transformacji ustrojowej nadal dają się traktować w naszym kraju jak owe barany, potulnie godząc się na sprowadzenie ich do pozycji  pionków w tej grze o długofalowych skutkach dla nich samych w obliczu przejściowych trudności rządu.

Późno, bo późno, ale na szczęście coś się zmienia. Najpierw zaczęła buntować się młodzież, w którą ostatnie zmiany w systemie biją najbardziej. Z wielkim zainteresowaniem obserwowałem, jak rządowi prawnicy przy okazji powstawania projektu likwidacji OFE odważnie wskazywali w swoich opiniach (Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej, Urzędu Nadzoru Finansowego, a także Biura Legislacyjnego Senatu)  na wątpliwości konstytucyjne proponowanych zmian.

Teraz zabrali głos profesorowie prawa pracy i ubezpieczeń społecznych z całego kraju, podważając w zdecydowanej większości w trakcie wspomnianej konferencji konstytucyjność uchwalonej już ustawy o ostatnich zmianach w systemie ubezpieczeń. Nie wspomnę już o gronie około sześćdziesięciu prawników (konstytucjonalistów, finansistów, cywilistów, specjalistów prawa pracy oraz prawa gospodarczego), którzy zwrócili się do prezydenta o skierowanie tej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej, przedstawiając stosowne argumenty.

Bo tylko taka kontrola ma w ogóle w tym przypadku sens. Podpisanie ustawy przez prezydenta i następnie skierowanie do TK o jej zbadanie, umożliwia tym samym jej wejście w życie 31 stycznia 2014 r., co jest równoznaczne z przejęciem z mocy prawa części obligacyjnej OFE. Przejęte obligacje z mocy ustawy podlegałyby następnie umorzeniu. I po sprawie... Jeden podpis zmienił zasadniczo pozycję prawną 151 mld zł. Jeśli ta operacja okaże się konstytucyjna, prezydent może odetchnąć, ale jeśli nie – przejdzie do historii (będąc historykiem) jako współautor wywłaszczenia obywateli i ich organizacji z mienia wartości połowy rocznego budżetu.

Gdyby bowiem TK w normalnym trybie kontroli następczej orzekł o niekonstytucyjności nawet całej ustawy, konieczne byłoby odroczenie wejścia orzeczenia w życie oraz zakreślenie rządowi i parlamentowi odpowiedniego terminu do uchwalenia nowej ustawy, której celem byłoby odkręcenie skutków tego, co się stanie faktycznie z dniem 31 stycznia. Wiadomo natomiast, jak u nas wykonuje się orzeczenia Trybunału, jeśli się je w ogóle wykonuje. Problem z ustawą o NFZ sprzed kilku lat jest tu dobrym przykładem. TK orzekł o jej całkowitej niekonstytucyjności, mamy teraz nowy NFZ, który ma być przekształcony w szesnaście samodzielnych oddziałów, przypominających zlikwidowanie kasy chorych, chyba po to, by pobudzić konkurencje pomiędzy nimi. Jeśli tak się stanie, wrócimy po piętnastu latach do punktu wyjścia. Ale z systemem kapitałowym nie będzie tak prosto.

Ostatnie zmiany w OFE oparte są na fundamentalnym nieporozumieniu. Rząd powtarza jak mantrę, że część kapitałowa systemu emerytalnego finansowana jest z długu. To dowód na kompletne niezrozumienie istoty rzeczy. W OFE nie ma żadnych środków pozyskiwanych z długu. Kapitał OFE to część składki od pracodawców i pracowników ze strumienia pobieranego przez ZUS z rozbiciem na część FUS i OFE, za co ZUS pobiera 0,8 proc. składki. Z długu publicznego zasypywana jest natomiast ta dziura, która powstała wskutek niezbilansowania całego FUS – między innymi także wskutek uszczuplenia pierwotnych dochodów ZUS w związku ze skierowaniem części składki do OFE. Ale to jest zupełnie inna perspektywa.

W wyniku tej piramidalnej pomyłki ustawa zakazuje kupowania przez PTE obligacji skarbowych, bo te pomnażają majątek OFE, co jest absurdem do kwadratu, bo w ten sposób rząd utrudnia sobie samemu sprzedaż obligacji, zwiększając ich rentowność. Kiedy chętnych na zakup jest mniej, siłą rzeczy trzeba oferować lepsze warunki dla potencjalnych nabywców.

Źródło pochodzenia środków

Najistotniejsze jest jednak w całej operacji to, że jej twórcy zapomnieli o źródle pochodzenia środków na ubezpieczenie w ogóle. W dyskusji słyszę o ich przekazywaniu z ZUS do OFE, tak jakby ZUS był ich właścicielem i miał z tego tytułu jakieś prawa nabyte. Organy państwa nie mają żadnych praw nabytych ani żadnych praw w ogóle. Prawa mają osoby fizyczne i prawne, a nie organy państwa. To po pierwsze. Po drugie, źródłem składki jest fundusz płac – po połowie od pracodawców i pracowników. Po to na początku reformy ubruttowiono pracownikom wynagrodzenie, aby mieli pewność, że to są ich pieniądze. Dotyczy to tylko pracowników wtedy zatrudnionych. Nowi bowiem od początku mają już klarowną sytuację, regulowaną już bez tego podziału.

Ustawodawca dawno temu narzucił obowiązkowość składki na ubezpieczenie emerytalne. Na moich zawodowych oczach rosła ona od kilku procent w latach 70. do 19,52 proc. obecnie. Składka była i jest pobierana przed opodatkowaniem w całości – z siłą poboru daniny publicznej (przymusowość), ale ma całkowicie inny charakter niż podatki, które mogą być kierowane przez Sejm na cokolwiek. Składka ma cel jeden: emerytura i nic innego. Jej źródłem jest wyłącznie fundusz płac, a praca jest u nas chroniona konstytucyjnie. Przymus poboru składki jest uszczupleniem dochodów pracownika, ale skierowanie części składki  do poszukiwania dodatkowych środków na rynku jest w długim okresie działaniem poprawiającym sytuację przyszłego emeryta. Wydolność budżetu państwa nie musi iść w parze ze wzrostem PKB. Mamy właśnie możliwość obserwowania, jak te światy się niebezpiecznie rozjeżdżają wskutek braku dyscypliny wydatków – szczególnie na administrację, której wzrost kosztuje nas rocznie około 20 mld zł.

Jak rząd szanuje prawo

Z chwilą przekazania części składki do OFE przed opodatkowaniem ustawodawca dał szansę ubezpieczonym, by była ona pomnożona na indywidualnym koncie na rynku, podkreślając, także w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, że jednostki rozrachunkowe w OFE objęte są majątkiem wspólnym małżonków. Aktywa w OFE globalnie pomnożono już o jedną trzecią. Przez piętnaście lat OFE zarobiły dla systemu około 100 mld zł.  Cała składka jest pobierana przymusowo, ale część FUS idzie na bieżące emerytury innych, w ramach solidarności pokoleniowej, część OFE związana jest majątkiem ubezpieczonego, którym zarządza w jego imieniu i na podstawie umowy cywilnoprawnej PTE.

Coś, co było dotąd wyłącznie publiczne i nad czym pracownik nie miał żadnej kontroli, w tej chwili, przynajmniej w małej części do wysokości składki pochodzącej z jego zarobków jest przez ubezpieczonego w jakiejś mierze kontrolowalne. I właśnie przestrzeń tej „kontrolowalności" jest w tej chwili redukowana, a właściwie likwidowana. Pogratulować.

Teoretycy długo będą się jeszcze spierać o cechy charakterystyczne naszego systemu emerytalnego. Moim zdaniem mamy tu do czynienia ze zborną konstrukcją partnerstwa publiczno-prawnego – na gruncie konstytucji, która w art. 20 wskazała własność prywatną jako podstawę systemu gospodarczego, opartego także na dialogu społecznym. Reformę z lat 97-99 poparły kolejne większości parlamentarne, a także związki zawodowe i pracodawcy.  Trudno w historii naszej transformacji o lepszy przykład działania dla dobra wspólnego ponad podziałami. Nie wspomnę o zasadzie zaufania do państwa i prawa, zasadzie praw nabytych, zakazie działania prawa wstecz (umorzenie obligacji będących w obrocie), ochronie praw majątkowych, zakazie wywłaszczania  OFE oraz ubezpieczonych, naruszeniu zasady proporcjonalności, która przede wszystkim wymaga, by cel deklarowany ustawy pokrywał się z jej celem rzeczywistym. Tzw. suwak całkowicie likwiduje emerytury kapitałowe, bo całość będzie już wypłacana wyłącznie ze środków ZUS.

Przekonaliśmy się nie tylko o tym, jak traktuje się u nas podstawowe normy konstytucyjne, ale i na jakim etapie transformacji ustrojowej i gospodarczej naprawdę jesteśmy.