Prof. Konrad Raczkowski: Zbrojenia nie wymagają zmian konstytucji

Wypchnięcie poza budżet państwa wydatków na zbrojenia podnosi ich koszt, bo obsługa długu BGK jest droższa niż obsługa długu Ministerstwa Finansów – uważa prof. Konrad Raczkowski, były wiceminister finansów.

W związku z wojną w Ukrainie rząd zaproponował zmianę Konstytucji RP. Konkretów wciąż brakuje, ale wygląda na to, że chodzić ma o wyłączenie poza definicję państwowego długu publicznego nakładów na zbrojenia. To pomysł kontrowersyjny bo, jak się wydaje, już teraz w pewnym stopniu rząd może to zrobić. Nie trzeba w tym celu grzebać w konstytucji. Jak pan tę propozycję rozumie?

Z praktycznego punktu widzenia ta propozycja była zgłaszana już przed wojną w Ukrainie. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (jego utworzenie zakłada ustawa o obronie ojczyzny podpisana niedawno przez prezydenta RP – red.) będzie 15. funduszem wyłączonym poza definicję finansów państwa. To oznacza, że na koniec roku będziemy mieli około 350 mld zł wydatków publicznych poza kontrolą parlamentu. Dobrze, że zwiększamy nakłady na obronność. Ale nie trzeba zmieniać konstytucji, aby tak zwiększyć te wydatki, jak zapisano w ustawie.

Wydaje się, że rząd ucieka się do tych sztuczek z wypychaniem części wydatków poza budżet państwa, aby nie narazić się na ryzyko, że dług państwa wzrośnie powyżej konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB. Może zmiany w konstytucji trzeba zacząć od usunięcia tego limitu?

Problem polega na tym, że nie mamy pewności, czy po ewentualnym zniesieniu tego limitu fundusze, które teraz są wypchnięte poza budżet państwa, zostaną do tego budżetu zaliczone. Informacja, czy tak by się stało, jest istotna dla oceny, czy rozmawiamy o naprawie finansów publicznych czy jeszcze większym ich zamgleniu poprzez podniesienie lub likwidację limitu zadłużenia.

A gdyby zniesienie konstytucyjnego limitu zadłużenia ośmieliło rząd do włączenia wszystkich wydatków do budżetu państwa, to warto byłoby taką decyzję podjąć?

Mamy tu dwa problemy: unijny i krajowy. Dobrze byłoby, gdyby na szczeblu UE zapadły decyzje, które umożliwiałyby państwom członkowskim szybkie reagowanie w niepewnych czasach. W Polsce można by się zgodzić na to, żeby w takich okolicznościach wydatki szły przez BGK – jak jest już teraz – ale ważne jest, żeby to było pod kontrolą parlamentu. Unijna definicja długu publicznego uwzględnia wydatki BGK i wszystkich funduszy, które są w sektorze finansów publicznych (ale nie w budżecie państwa – red.). Warto, aby nasze krajowe reguły wydatkowe odnosiły się do tych samych definicji długu co unijne.

Jako członka UE obowiązuje nas limit zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB, ale tylko teoretycznie. W praktyce przebicie tego poziomu nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji. Inaczej jest w przypadku krajowego limitu zadłużenia, które też jest na poziomie 60 proc. PKB. Odnosi się jednak do innej definicji długu, takiej, w świetle której jest on niższy – właśnie dzięki istnieniu funduszy wyłączonych poza nawias finansów państwa. Gdyby oba limity – krajowy i unijny – odnosiły się do tej samej definicji długu, a unijny byłby elastyczny, to krajowy limit byłby zbędny?

W każdej firmie, niezależnie od wielkości, kredyty można zaciągać, gdy dysponuje się możliwością ich obsłużenia. Państwo działa na podobnych zasadach. Dobrze jest mieć reguły wydatkowe dające pewien margines błędu. My taki margines, możliwość interwencji, mamy. Zmiana konstytucji po to, żeby w limicie długu zapewnić dodatkowe miejsce na wydatki na obronność w wysokości około 120 mld zł, byłaby groźna dla przyszłych pokoleń.

Nawet licząc według unijnej metodologii, która uwzględnia te wszystkie fundusze, zadłużenie sektora finansów publicznych w 2021 r. prawdopodobnie wynosiło około 56 proc. PKB. Czy zwiększenie wydatków na obronność w połączeniu ze wszystkimi gospodarczymi konsekwencjami wojny w Ukrainie może ten dług wypchnąć do 60 proc. PKB i wyżej? Jeśli nie, to może dyskusja na temat limitu zadłużenia jest bezprzedmiotowa?

Ja na chwilę obecną nie widzę, aby ta dyskusja miała sens. Mamy takie ustawodawstwo, które pozwala nam reagować w każdej sytuacji i zapewnić takie wydatki na obronność, jakie przewidziano w ustawie o obronie ojczyzny.

W jaki sposób powinniśmy finansować dodatkowe wydatki zbrojeniowe, jeśli nie chcemy zwiększać zadłużenia? Należy wprowadzić jakieś nowe podatki, czy raczej ciąć wydatki gdzie indziej?

Dobry gospodarz w pierwszej kolejności szuka oszczędności, aby nie pogłębiać deficytu sektora finansów publicznych. Należy uporządkować finanse publiczne, pokazać, jaki mamy rzeczywiście dług publiczny. I wtedy możemy rozmawiać o tym, gdzie szukać pieniędzy na te dodatkowe wydatki. Kilkanaście miliardów złotych oszczędności moglibyśmy znaleźć, ujednolicając system ubezpieczeń społecznych. Dzisiaj na przykład wydatki na emerytury dla wojskowych są w budżecie MON. To można zoptymalizować. Pamiętajmy też o tym, że budżet na ten rok opiera się na nieaktualnych założeniach. Wiemy, że inflacja będzie nawet dwukrotnie wyższa (to będzie zwiększało wpływy do budżetu w stosunku do założeń – red.). A wypychając wydatki do BGK, zwiększamy ich koszty. BGK emituje obligacje, które mają oprocentowanie o około 0,5 pkt proc. wyższe niż obligacje emitowane przez MF. To jest pewna niegospodarność.