Kilka słów o postrzeganiu KNF i jej roli w obliczu kryzysu

Obecny kryzys ma zasięg światowy. Nie można zakładać, że jednemu państwu uda się z niego wyjść, gdy reszta świata będzie w nim pogrążona

Joanna Róg-Dyrda, Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy

Komisja Nadzoru Finansowego jest przede wszystkim organem zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym, a także elementem Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Nie powinniśmy jednak zapominać o jej regulacyjnej roli i przysługujących Komisji instrumentach. Wykorzystanie tych instrumentów może istotnie wpływać na rynek w obliczu kryzysu.

Przyjęto, że Komisja, choć podlega nadzorowi prezesa Rady Ministrów, nie jest organem administracji rządowej. Zwykle utożsamia się ją z podobnymi organami w innych krajach, takich jak SEC czy FSA. KNF od dawna jest zresztą aktywnym członkiem Międzynarodowej Organizacji Komisji Papierów Wartościowych – IOSCO.

Pozycja naszej Komisji różni się jednak od jej odpowiedników w innych krajach. Przede wszystkim w Polsce takie organy nie mogą wydawać przepisów prawnych. Konstytucja ogranicza to prawo do ministrów. Stąd rozporządzenia dotyczące np. rynku kapitałowego muszą być wydawane przez ministra finansów, a Komisja może pracować przy przygotowaniu projektów. Odpowiedniki Komisji w innych krajach mają bardzo szerokie uprawnienia, jak to podkreśla się w Stanach, obejmujące funkcje ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W Polsce każde władcze rozstrzygnięcie Komisji wymaga specjalnej podstawy prawnej. Stąd Komisja ucieka się często do działań pozornie niewładczych, różnego rodzaju zaleceń czy rekomendacji. Nie sposób bowiem sprawować nadzór, nie mając możliwości wpływania na podmioty nadzorowane. Podobny problem mają inni regulatorzy, jak prezes URE, prezes UTK czy prezes UOKiK, pozbawieni możliwości wydawania przepisów prawnych – choć w ograniczonym zakresie Trybunał Konstytucyjny uznał prawo Komisji do regulowania w sektorze bankowym.

Istotny jest zakres zadań i kompetencji KNF. Zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem kapitałowym zadaniem KNF jest „podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku kapitałowego". Dopiero w dalszych punktach wskazano na wykonywanie nadzoru nad podmiotami nadzorowanymi. Ustawodawca wysunął więc w tym wypadku funkcję regulacyjną przed nadzór. Do zadań Komisji należy również przygotowywanie projektów aktów prawnych związanych z funkcjonowaniem rynku kapitałowego, a także występowanie do właściwych organów z wnioskami o wydanie lub zmianę przepisów wykonawczych przewidzianych przepisami ustaw. Komisja może zatem na bieżąco reagować na potrzeby rynku – a zatem oddziaływać na niego stymulująco lub ograniczać pewne zjawiska.

Wykorzystanie tych instrumentów jest widoczne. To z Komisji wychodzą w większości przypadków projekty zmian w przepisach regulujących rynek kapitałowy, które dopiero później trafiają do Ministerstwa Finansów. Mowa tu choćby o wielkich nowelizacjach związanych z implementacją przepisów unijnych – choćby pakietu MiFID/MiFIR, a ostatnio dostosowaniem przepisów krajowych do rozporządzenia prospektowego. Widać to również po przebiegu procesu legislacyjnego, w trakcie którego to pracownicy UKNF grają pierwsze skrzypce w komisjach sejmowych, tłumacząc zawiłości proponowanych przez MF rozwiązań.

Widać to również po ostatnich decyzjach dotyczących zachowań rynkowych. KNF wydała m.in. decyzję w przedmiocie interwencji produktowej dotyczącej CFD i pracuje nad interwencją produktową dot. polis z UFK. Tego rodzaju decyzje wprost dotyczą ustanowienia ograniczeń na rynku w zakresie wprowadzania do obrotu określonych produktów.

Regulacyjną rolę KNF można zaobserwować obecnie głównie w kontekście działań dotyczących ograniczenia skutków epidemii koronawirusa. Przyjęty Pakiet Impulsów Nadzorczych (PIN) jest niczym innym, jak działaniem regulatora mającym na celu wsparcie rynku w obliczu kryzysu poprzez zaproponowanie rozwiązań zdejmujących w części obciążenia regulacyjne. Chociaż część działań wymaga tutaj współudziału ministra finansów i przeprowadzenia pełnej procedury legislacyjnej, to jednak to UKNF wyszedł z inicjatywą.

Część tych propozycji znalazła się w ustawie z 31 marca 2020 r., będącej kolejną zmianą do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19. Podobną rolę Komisji można zaobserwować w odniesieniu do działań dotyczących sektora bankowego, w tym komunikatów dotyczących zatrzymania zysku w bankach.

Zaproponowane rozwiązania mają charakter doraźny, jednak zapewne część z nich odniesie skutek długofalowy. Niewykluczone, że w dalszej perspektywie niezbędne okażą się dodatkowe impulsy. Nie sposób dzisiaj ocenić, jak będzie wyglądało wychodzenie z kryzysu wywołanego pandemią. W jakimś stopniu musi to być związane z jej końcem. Przyjmuje się – tu choćby można wskazać na wypowiedź przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen – że „życie powróci do normalności, dopiero gdy szczepionka przeciwko koronawirusowi stanie się szeroko dostępna". Jednocześnie wyraża się nadzieję, że szczepionka zostanie wynaleziona z końcem roku.

Obecny kryzys ma zasięg światowy. Nie można zakładać, że jednemu państwu uda się z niego wyjść, gdy reszta świata będzie w nim pogrążona. Niewątpliwie jednak, podobnie jak w przypadku innych kryzysów na rynkach finansowych, istotną rolę odegrają tu Stany Zjednoczone. Obserwując, co się tam dzieje, nasza uwaga naturalnie jest skupiona na amerykańskich firmach prawniczych. A te szykują się na ciężki okres, ograniczając wypłaty dla partnerów, zmniejszając wynagrodzenia personelu, rezygnując z zatrudniania nowych pracowników oraz przedsięwzięć, które nie są absolutnie konieczne. To odzwierciedla ich ocenę stanu gospodarki amerykańskiej, w której rynek kapitałowy odgrywa kolosalną rolę. Patrząc na to powiązanie i rolę rodzimego rynku, tym bardziej więc musimy pokładać nadzieję w działaniach naszej Komisji skupiających się na łagodzeniu skutków kryzysu. To może tylko robić bardzo kompetentny organ państwowy, wyposażony w odpowiednie instrumenty.