Funkcje kar nakładanych przez KNF – za co i jak karze nadzorca

Lektura decyzji wydawanych przez KNF, komunikatów dotyczących najistotniejszych postępowań pozwala wywnioskować, jakimi przesłankami kieruje się nadzorca przy nakładaniu kar.

Tu sporo światła wnosi choćby sprawa GetBacku czy ostatnia decyzja dotycząca ukarania członków rady nadzorczej spółki publicznej. Wielu informacji dostarczają także uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych. To pozwala ustalić czynniki wpływające na rodzaj i wysokość kary, a to na szacowanie ryzyka podmiotów nadzorowanych.

Jako prawnicy na bieżąco śledzący orzecznictwo dotyczące rynku kapitałowego postanowiliśmy podzielić się obserwacjami, pomijając ocenę istniejącej praktyki, na co zresztą ograniczone ramy felietonu nie pozwalają.

prof. Marek Wierzbowski, partner w kancelarii Prof. Wierzbowski i Partnerzy

materiały prasowe

Zgodnie z ogólną zasadą, jakiej podlegają organy administracji, KNF musi wyważyć interes społeczny i słuszny interes uczestnika postępowania. Na gruncie prawa rynku kapitałowego zasada ta ulega modyfikacji, gdyż Komisja musi brać pod uwagę także bezpieczeństwo obrotu i ochronę inwestorów. Wynika to z tego, że jako organ nadzoru na rynku kapitałowym ma za zadanie czuwać nad bezpieczeństwem obrotu, w tym bezpieczeństwem uczestników rynku. Oczywiście uczestnikami rynku nie są jedynie inwestorzy, ale także podmioty nadzorowane, więc także ich interes ma znaczenie. W praktyce jednak, jeżeli na szali spoczywa interes podmiotu nadzorowanego, któremu zarzuca się jakieś naruszenia, w tym bezpieczeństwa obrotu, to potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa będzie w praktyce KNF przeważać na rzecz ukarania, a w najcięższych przypadkach nawet wyeliminowania podmiotu zagrażającego temu bezpieczeństwu. Stan taki utrwaliły liczne orzeczenia utrzymujące w mocy decyzje KNF, w których sądy akcentują potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa.

Jest to też związane z funkcjami kar stosowanych na rynku kapitałowym. W ocenie Komisji jedną z głównych funkcji, jakie pełni sankcja administracyjna, w tym w szczególności kara finansowa, jest funkcja represyjna. Oczywiście represja kojarzy nam się bardziej z prawem karnym, ale zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administracyjne czy SOKiK wskazują na tę rolę. Represja jest tu konsekwencją naruszenia obowiązków administracyjno-prawnych, wyrazem reakcji organu na niezgodność stanu faktycznego ze stanem oczekiwanym. Sądy przyjmują nawet, że jeżeli przepis przez użycie słowa „może" pozwala na zastosowanie jednej z wielu kar, sprowadza się to wyłącznie do wyboru sankcji, bez możliwości odstąpienia od karania. Kary administracyjne pełnią jednak też funkcję prewencyjną, ochronną i dyscyplinującą.

Funkcja prewencyjna ma szczególne znaczenie w odniesieniu do bezpieczeństwa rynku. W przypadku mniejszych uchybień i prewencji indywidualnej zazwyczaj jest nakładana kara finansowa, która z uwagi na funkcję represyjną może być dotkliwa, ale powinna też być proporcjonalna. Ma zniechęcić do popełniania naruszeń w przyszłości, ale pozwolić na dalsze prowadzenie działalności. Jeżeli skala jest większa, w szczególności jeśli inwestorzy (nawet nie zidentyfikowani w toku postępowania) ponieśli straty, organ, mając do wyboru możliwość nałożenia kary finansowej lub dodatkowo cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia, najczęściej zastosuje obydwa te środki.

W obszarze prawa rynku kapitałowego reakcje KNF w wielu przypadkach nakierowane są na wyeliminowanie możliwości naruszenia prawa w przyszłości, co w praktyce sprowadza się do cofnięcia zezwolenia i tą drogą uchronienie inwestorów przed stratami. Sankcja ta może zostać zastosowana wobec TFI, domu maklerskiego, banku, spółki prowadzącej giełdę, spółki prowadzącej depozyt papierów wartościowych i wielu innych podmiotów; w przypadku spółek publicznych ich akcje mogą zostać też wycofane z obrotu na giełdzie.

W praktyce Komisji na wybór rodzaju kary lub wysokość w przypadku kar finansowych ma przede wszystkim wpływ ciężar przewinienia. Ale nie tylko. Dyrektywy wymiaru kary nakazują brać pod uwagę także skalę uzyskanych korzyści lub unikniętych strat, sytuację finansową podmiotu, zakres odpowiedzialności, dotychczasowe działania podmiotu, a także współpracę z organem w toku wyjaśniania sprawy. Nie ma jednak specjalnie wpływu odpowiedzialność innych podmiotów. Jeżeli organ stwierdzi, że doszło do naruszenia, to nie jest dla niego istotne, czy inne podmioty również winne są naruszeń i czy zostały za to ukarane. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sprawy administracyjne nigdy nie są rozstrzygane porównawczo.

W przypadku spraw dotyczących odpowiedzialności osób fizycznych założenie jest takie, że są to podmioty posiadające pewną wiedzę i doświadczenie. Innymi słowy, wymaga się od nich więcej, bo są profesjonalistami. Dotychczasowe postępowania pokazują, że w tym wypadku mało skuteczne jest zasłanianie się niewiedzą, nieprzygotowaniem lub zajmowaniem stanowiska przy braku aktywnego działania w danym obszarze. Jest to szczególnie widoczne w przypadku kar nakładanych na osoby fizyczne zasiadające w organach uprzednio ukaranego podmiotu nadzorowanego. Ostatnie kary nałożone na członków rady nadzorczej spółki publicznej pokazują także tendencję do ponoszenia odpowiedzialności za nadzór nad spółką, a raczej za jego brak, którego konsekwencją mają być powstałe naruszenia. Jest to zresztą zbieżne z koncepcją aktywnego nadzoru, promowaną w ramach reformy prawa handlowego przygotowywanej przez MAP.

Z nielicznymi, choć coraz częstszymi, wyjątkami zasadniczo sądy utrzymują w mocy zaskarżone decyzje. Kontrola sądowa jest często ograniczona jedynie do weryfikacji, czy organ działał w granicach prawem określonych przy wydawaniu decyzji, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ich kontrola wówczas bywa ograniczona.