Islandia: od bankowej zagłady do odbudowy gospodarki

Wyspa leżąca pomiędzy Europą i Ameryką jest często wskazywana jako przykład na to, jaką politykę należy prowadzić, by podnieść się z gospodarczego załamania. Czy jest ona jednak rzeczywiście wzorem do naśladowania? Jak Islandczycy oceniają z perspektywy czasu to, co ich spotkało? I dlaczego chcą przyjęcia euro?

Islandia znalazła się na czołówkach gazet z całego świata trzy lata temu, na przełomie września i października 2008 r., w podobny sposób jak teraz co jakiś czas pojawia się tam Grecja. W 2008 r. załamał się islandzki system finansowy. Zbankrutowały trzy największe banki: Kaupthing, Glytnir oraz Landesbanki, mające aktywa dziesięciokrotnie większe od PKB Islandii (nie splajtowało jednak państwo, choć czasem nawet eksperci używają skrótu myślowego – „bankructwo Islandii"). Załamała się narodowa waluta – korona, straciła przez cały 2008 r. blisko 90 proc. wobec euro. Wściekły tłum w centrum Rejkiawiku obrzucał parlament koktajlami Mołotowa. Wydawało się wówczas, że kraj osunie się na wiele lat w finansową otchłań. Mimo to, wbrew czarnowidzom, Islandia wyszła już z recesji. O ile jej gospodarka skurczyła się w 2009 r. o 6,9 proc., a bezrobocie?zbliżyło się wówczas do 15 proc., o tyle islandzki PKB ma wzrosnąć w tym roku o 2–3 proc., co jest dobrym wynikiem na tle Europy Zachodniej. Stopa bezrobocia wynosi tam teraz zaledwie?około 7 proc. Międzynarodowy Fundusz Walutowy wystawia władzom w Rejkiawiku doskonałą ocenę. Co sprawiło, że kraj, który jeszcze niedawno stał na krawędzi finansowej katastrofy, osiąga przyzwoite wyniki gospodarcze i sprzedaje z sukcesem nowe obligacje? Czy z islandzkiego przykładu nie mogłyby skorzystać Grecja lub Irlandia?

Nordycka bańka

Pytania te są tym bardziej intrygujące, że Islandia ucierpiała w wyniku bardzo podobnej choroby ekonomicznej do tej w Irlandii, jednym ze słabych ogniw strefy euro. Oba kraje były przed kryzysem stawiane za wzór nowoczesnego rozwoju gospodarczego. W obu szybko wówczas rósł PKB, trwał boom budowlany, a system bankowy się rozrastał. – Mieliśmy rząd, który postawił na deregulację gospodarki. Płace rosły u nas o 4–5 proc. rocznie, a my naciskaliśmy na rząd, by zaczął schładzać gospodarkę, bo nasza waluta może się zawalić. Niestety, nie słuchano nas – mówi „Parkietowi" Gylfi Arnbjorson, przewodniczący Islandzkiej Konfederacji Pracy, największego związku zawodowego na Islandii.

W tym czasie regulatorzy nie dawali sobie rady z nadzorowaniem sprywatyzowanego w latach 90. systemu bankowego. Althingi, islandzki parlament, wciąż bada przyczyny kryzysu, a z jego dochodzenia wyłania się obraz wielkich patologii w systemie bankowym: wyprowadzania pieniędzy z banków przez ich właścicieli oraz zatrudniania w tych instytucjach wielu pracowników nadzoru rynków. Te patologiczne praktyki doprowadziły do katastrofy.

W 2007 r. pękła bańka na rynku nieruchomości w Irlandii, a rok później na Islandii. Nadmiernie rozrośnięte banki z obu krajów zaczęły odczuwać kłopoty z finansowaniem, spowodowane w dużej mierze kryzysem w USA. Islandzka korona, używana wcześniej przez inwestorów w strategiach carry trade (pożyczania kapitału w krajach o niskich stopach procentowych, by zainwestować go w aktywa z państw o wysokich stopach), załamała się na fali światowej awersji do ryzyka. 29?września 2008 r. rząd zmuszony został przejąć kontrolę nad upadającym bankiem Glytnir, a potem Kaupthingiem oraz Landesbanki. Państwo pozwoliło na ich bankructwo, a później przeprowadzała ich restrukturyzację, tworząc zamiast tych pożyczkodawców, wspólnie z prywatnymi inwestorami, nowe banki. Powstał wówczas dowcip: „Co różni Islandię od Irlandii? Jedna litera i kilka miesięcy od krachu".

Irlandia poszła jednak inną drogą – na jesieni 2008 r. rozpoczęła program wsparcia dla swojego systemu bankowego. Koszt ratowania banków-zombie sięgnął przez następne trzy lata kilkudziesięciu miliardów euro i zdemolował finanse publiczne kraju. W październiku Islandia otrzymała około 4,8 mld USD wsparcia, z czego 2,1 mld USD od MFW, 2,5 mld USD od państw skandynawskich, a 200 mln USD od Polski. Program ten zakończył się w sierpniu 2011 r., a Islandia zgodnie z planem spłaca pożyczki. Tymczasem na jesieni 2010 r. Irlandia, tak ciężko walcząca o ratowanie swojego systemu finansowego przed upadkiem, zmuszona była przyjąć 85 mld euro pomocy od MFW i UE. Gdy Islandia wychodzi z recesji, Irlandia musi się wciąż męczyć z wysokim bezrobociem i dekoniunkturą gospodarczą. Czym różniły się działania antykryzysowe tych krajów?

Ludzka twarz MFW

Bardzo uderzającą rzeczą jest już sama różnica w traktowaniu tych państw przez międzynarodowe instytucje finansowe. MFW był w przypadku Islandii nadzwyczaj łagodny. – Wspólnie z islandzkimi decydentami zastanawialiśmy się, jak naprawiać finanse publiczne, by nie doprowadzić do zbyt głębokiej recesji. Wzrost deficytu budżetowego jest przecież w czasach kryzysu „poduszką" chroniącą gospodarkę przed nadmiernymi wstrząsami. Wymyśliliśmy więc ścieżkę cięcia deficytu rozłożoną na sześć lat. Zgodziliśmy się, że przez pierwszy rok nie będzie żadnego fiskalnego zaciskania pasa. Później rząd miał szukać oszczędności według opracowanego przez siebie planu. W latach 2010–2011 oszczędności sięgną 10 proc. PKB, z czego połowa przypada na podwyżki podatków, a połowa na cięcia wydatków – przyznaje w rozmowie z „Parkietem" Franek Rozwadowski, szef misji MFW w Rejkiawiku.

Co więcej, islandzki rząd mógł pozwolić sobie nawet ostatnio na quasi-pakiet stymulacyjny dla gospodarki. – PKB rośnie w tym roku głównie dzięki konsumpcji wewnętrznej. Rząd wzmacnia ją za pomocą subsydiów, a także pozwalając wycofywać część pieniędzy z funduszy emerytalnych, które stanowią blisko 140 proc. PKB naszego kraju – wskazuje Bjarni Mar Gylfason, główny ekonomista Konfederacji Islandzkiego Przemysłu.

Czemu fundusz nie zaoferował tak hojnych warunków Grecji lub Irlandii, zamiast tego od samego początku naciskając na te państwa, by przeprowadzały bolesne cięcia fiskalne? – Islandia nie miała wcześniej znaczących problemów fiskalnych, w odróżnieniu od np. Grecji. Przed kryzysem ten kraj wypracowywał nadwyżki budżetowe. Musimy też pamiętać, że Islandia nie zbankrutowała w 2008 r. Splajtowała jedynie część jej banków, a państwo, odmiennie niż np. Irlandia, nie stworzyło ogromnych pakietów pomocowych dla sektora finansowego, tylko po prostu podzieliło banki i pozwoliło sądom załatwić sprawę ich niewypłacalności. W Islandii nie było po prostu innego wyjścia. Poza tym Islandia nie należy do strefy euro, może więc przeprowadzić dużą część procesu dostosowania gospodarczego za pomocą dewaluacji własnej waluty – wyjaśnia Rozwadowski.

Dewaluacja korony, choć okazała się zbawienna dla islandzkiej gospodarki, wywołuje do dzisiaj ogromne emocje. – Elastyczny kurs waluty został wykorzystany w czasie kryzysu przeciwko ludziom pracy. Ożywienie gospodarcze nastąpiło kosztem spadku ich dochodów i wzrostu kosztów utrzymania – skarży się Arnbjorson.

Emocje te są w pełni zrozumiałe. Podczas poprzedzającego kryzys boomu kredytowego Islandczycy mocno się zadłużyli w obcych walutach – głównie w euro. Gwałtownej deprecjacji korony towarzyszyło pęknięcie bańki na rynku?nieruchomości. Około 20 tys. gospodarstw domowych (a więc kilkadziesiąt tysięcy ludzi w kraju liczącym 318 tys. mieszkańców) zaczęło mieć problemy ze spłatą zadłużenia hipotecznego.

– Kilka lat temu kupiłam dom, musiałam go jednak później sprzedać znacznie poniżej wartości i wciąż miałam dużą sumę do spłacenia – wspomina Bryndis Isfold Hlodversdottir, szefowa euroentuzjastycznej organizacji Ja Island!. Dewaluacja korony oznaczała spadek dochodów ludności. Nie do uniknięcia była również drożyzna, zwłaszcza że kraj w dużej mierze zależy od importu. Inflacja sięgnęła jesienią 2008?r. 19 proc. Obecnie wynosi „zaledwie" 4?proc. Powstrzymanie drożyzny oraz ustabilizowanie kursu narodowej waluty było więc jednym z głównych elementów planu pomocowego stworzonego z udziałem MFW. Udało się osiągnąć ten cel m.in. za pomocą podwyżki stóp procentowych banku centralnego do 18 proc. (obecnie główna wynosi 4,25 proc.) oraz wprowadzenia restrykcji na przepływ kapitału. Będą one funkcjonować co najmniej do końca 2014 r. i stanowią dużą niedogodność nie tylko dla spółek, ale również dla Islandczyków podróżujących za granicę.

Państwo podjęło działania łagodzące. Specjalna ustawa pozwoliła dłużnikom hipotecznym zmniejszać po konsultacjach z bankami swój dług do 110 proc. wartości nieruchomości obciążonej hipoteką. Powstało biuro rzecznika praw dłużników pomagające obywatelom w negocjacjach z bankami, a Sąd Najwyższy uznał niektóre rodzaje pożyczek hipotecznych udzielanych w obcej walucie za nielegalne.

Mimo poważnych kosztów społecznych osłabienia korony część Islandczyków przyjmuje do wiadomości, że dewaluacja ułatwiła im walkę z kryzysem. – Kraje, które nie mają własnej waluty, takie jak Irlandia, poniosły jeszcze większe koszty społeczne od nas. Bezrobocie wynosi u nas teraz jedynie 7 proc., czyli mniej niż w Europie. Jestem pewien, że byłoby dwa razy większe, gdybyśmy należeli do strefy euro – mówi „Parkietowi" Pall Vilhjalmsson, szef eurosceptycznej organizacji Heimsyn.

Perspektywy odbicia

– Program pomocowy dla Islandii był niesamowitym sukcesem. Udało się osiągnąć w tym kraju stabilizację, ale pamiętajmy, że jest jeszcze wiele zadań do zrealizowania. Proces fiskalnego dostosowania jeszcze się nie skończył. Ponadto trwa teraz praca nad trzecim filarem planu ratunkowego: wzmacnianiem instytucji państwowych i gospodarczych – twierdzi Rozwadowski.

Statystyki gospodarcze wyraźnie pokazują, że kraj przechodzi ożywienie. Stopa bezrobocia jest niższa niż w większości państw Unii, a wzrost gospodarczy wyższy. Ekonomiści obawiają się jednak, że możliwa recesja w strefie euro i w USA uderzy w islandzką gospodarkę. – W obecnej sytuacji utrzymywanie wzrostu konsumpcji na poziomie 2,5 proc. na dłuższą metę się nie uda. Naszemu krajowi brakuje przede wszystkim inwestycji. Wynoszą one około 12 proc. PKB, czyli najmniej od wielu lat. Banki dysponują pieniędzmi na kredyty, ale ludzie nie chcą od nich pożyczać, co źle wpływa na inwestycje. Również rząd zniechęca przedsiębiorców do inwestowania – dotyczy to zwłaszcza zagranicznych inwestorów. Takie działania, jak np. nacjonalizacja nowo wybudowanej elektrowni pod Keflawikiem w 2010 r., źle wpływają na nasz obraz za granicą – uważa Glyfason.

Islandczycy źle postrzegają również sytuację na rynku pracy. Trudno im się dziwić, przed kryzysem bezrobocie wynosiło blisko 1 proc. – Stopa bezrobocia wynosząca tylko 7 proc. to w poważnym stopniu wynik emigracji młodych Islandczyków do takich krajów, jak np. Norwegia – twierdzi Arnbjorson.

– Spółki mają poważne problemy ze znalezieniem wykwalifikowanych pracowników, choć mamy bardzo dobry system edukacji. Równocześnie jednak w ostatnich latach zarówno zasiłki dla bezrobotnych, jak i opodatkowanie pracy rosły szybciej niż płace. Nie ma też zbyt wielu zachęt do zatrudniania nowych pracowników – wskazuje Glyfason.

Mimo wszystko Islandia podnosi się z kryzysu szybciej, niż się spodziewano, i znajduje się nawet w lepszej sytuacji niż państwa, które słabiej zostały dotknięte przez zawirowania gospodarcze ostatnich lat.

Europejska perspektywa?

Skutkiem kryzysu było również rozpoczęcie przez lewicowy rząd w 2008 r. negocjacji dotyczących wejścia Islandii do Unii Europejskiej. Kraj jest na to dobrze przygotowany. Należy zarówno do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak i do strefy Schengen. Większość unijnego prawodawstwa została już tam zaimplementowana (dostosowując się do unijnego systemu prawnego, parlament uchwalił m.in. ustawę o kolejach, choć kraj ten nie posiada ani kilometra dróg żelaznych). Społeczeństwo jest jednak mocno podzielone, jeśli chodzi o akcesję. Przeciwne jest temu m.in. wpływowe lobby rybackie, które obawia się, że akcesja będzie oznaczała wpuszczenie na ich wody unijnych trawlerów.

– O ile przystąpienie do Unii popiera około 40?proc. społeczeństwa, o tyle dużo więcej ludzi chciałoby wejścia do strefy euro. Jest tak dlatego, że nasza waluta jest do kitu. Korona jest walutą surowcową mocno uzależnioną od koniunktury w rybołówstwie. W ostatnich dziesięcioleciach wielokrotnie się załamywała, co denerwowało dłużników hipotecznych. Deprecjacja z 2008 r. nie była więc przypadkiem jednostkowym, ale kraj odczuł ją najboleśniej z dotychczasowych deprecjacji – mówi „Parkietowi" Gunnar, islandzki dziennikarz.

– Jesteśmy za przystąpieniem do UE i strefy euro, gdyż chcemy oszczędzić swoim dzieciom takich kłopotów, jakie my mieliśmy w związku z deprecjacją korony i pożyczkami hipotecznymi. Akcesja ograniczy również protekcjonizm. Nie rozumiem, dlaczego teraz np. duńskie kurczaki obłożone są 600-proc. cłem i musimy za nie drogo płacić w sklepach – twierdzi Hlodversdottir.

Kryzys w strefie euro tylko w niewielki sposób osłabił entuzjazm Islandczyków do wspólnej waluty. Część firm, w tym największe spółki rybackie (te same, które wspierają ruch eurosceptyczny), prowadzi już księgowość w euro. Mimo wszystko są nadal na Islandii ludzie krytycznie patrzący na pomysł przyjęcia euro. – Gdy słyszę o akcesji do eurolandu, pytam, dlaczego nie moglibyśmy powiązać korony z dolarem? Przecież znajdujemy się pośrodku drogi z Europy do USA, mamy duże obroty handlowe z Ameryką, a obroty aluminium, które obok ryb jest naszym głównym surowcem eksportowym, są przecież na światowych rynkach denominowane w dolarach. Zawsze, gdy to mówię, euroentuzjaści się zamykają – mówi szef Heimsyn.

Jedyny winny

Islandia, w odróżnieniu od np. USA czy państw strefy euro, miała odwagę pociągnąć do odpowiedzialności osoby, które przyczyniły się do wybuchu kryzysu finansowego. We wrześniu 2011 r. Althingi głosował nad postawieniem przed islandzkim odpowiednikiem Trybunału Stanu (który nigdy nikogo nie sądził od początku swej działalności w 1905 r.) byłego konserwatywnego premiera Geira Haardego oraz trzech ministrów z jego rządu. Zdecydował o tym, żeby osądzić jedynie Haardego.

Haarde kierował rządem z ramienia Partii Niepodległościowej w latach 2006–2009, a w latach 1998–2005 był ministrem finansów. Komisja parlamentu badająca przyczyny kryzysu zarzuca mu poważne zaniedbania, które doprowadziły do upadku największych banków w 2008 r. Mimo to postawienie go przed Trybunałem wzbudza mieszane uczucia wielu Islandczyków.

– Jedną sprawą jest jego błędna polityka, inną sądzenie go za to. Decyzja o postawieniu go przed Trybunałem była czysto polityczna – mówi Arnbjorson.

– Althingi zrobił z Haardego kozła ofiarnego odpowiadającego za winy całego systemu – twierdzi Vilhjalmsson.

Niezależnie od tego zgrzytu i różnych kontrowersyjnych aspektów polityki gospodarczej obecnego lewicowego rządu, Islandczycy mogą z czystym sumieniem powiedzieć, że choć wróżono im ekonomiczną zagładę, ich gospodarka i społeczeństwo przetrwały kryzys lepiej niż większość państw świata.

Opinia: Steingrinur J. Stigfusson, minister finansów Islandii

Kryzys na Islandii był wynikiem wielu przypadków nierównowagi narastającej w naszej gospodarce. Wzrost gospodarczy był napędzany przez gwałtownie rosnącą akcję kredytową, jednocześnie poprzednie rządy obniżały podatki dla bogatych. Wszystko, co było możliwe, zrobiono źle, a przyczyny kryzysu leżały głównie wewnątrz Islandii.

Każde państwo ratujące system bankowy musi ponieść ogromne koszty. W naszym przypadku uratowanie banków było niemożliwe. Wdrożyliśmy więc nadzwyczajne prawa, które pozwoliły nam się uporać z zapaścią systemu finansowego. Przede wszystkim zmieniliśmy kolejność zaspokajania roszczeń wobec upadających banków, decydując się w pierwszej kolejności chronić przede wszystkim depozyty. To uchroniło nas od całkowitego załamania.

Nie zgadzam się z opiniami, że program pomocowy MFW był dla nas zbyt łagodny. Koszty fiskalne kryzysu wyniosły przecież dla nas około 20 proc. PKB. W ramach programu oszczędności budżetowych wprowadziliśmy m.in. trzystopniową stawkę PIT, specjalny podatek dla najbogatszych i podatki ekologiczne. Podwyższyliśmy VAT, akcyzę i składki na ubezpieczenia społeczne. Ograniczyliśmy inwestycje do poziomu sprzed boomu i zrezygnowaliśmy z indeksacji płac i emerytur. Wciąż mamy jeszcze wiele do zrobienia. Wzrost PKB nie jest jeszcze zbyt duży. Spodziewamy się, że w tym roku będzie bliski 3 proc. Zajmie nam jeszcze kilka lat, by odrobić straty po kryzysie. Nie ma już jednak żadnego ryzyka bankructwa Islandii. Nasze rezerwy walutowe są bliskie 65 proc. PKB. Prognozy gospodarcze dla nas są również lepsze niż dla reszty Europy. W długim terminie na naszą korzyść działają korzystne trendy demograficzne.

Nie ma wątpliwości co do tego, że dewaluacja korony pomogła naszej gospodarce w trakcie kryzysu.

Bez niej bezrobocie byłoby dzisiaj o wiele większe. Uważam, że lepiej będzie naszemu krajowi poza Unią Europejską, ale jesteśmy odważnymi ludźmi i negocjujemy warunki akcesji do UE, nie zważając na kryzys w strefie euro.