Problemy banków zostały ukryte

Rozmowa z Thorstenem Beckiem, profesorem finansów na Uniwersytecie City w Londynie

Zbyt duże zaangażowanie europejskich banków w rodzime obligacje skarbowe przyczyniło się do eskalacji kryzysu w strefie euro. Tymczasem w trakcie tego kryzysu to zaangażowanie jeszcze wzrosło. Czyżby Bruksela gasiła pożar benzyną?

Wzrost zaangażowania europejskich banków w rodzime obligacje sugeruje, że walka z kryzysem została odsunięta w czasie. Europejscy decydenci zanadto skupili się na uspokajaniu rynków i zmaganiu się z bieżącymi trudnościami, a za mało na leżących u ich źródła strukturalnych problemach, związanych z bilansami rządów i banków. W trakcie kryzysu banki wręcz zachęcano, np. na drodze tanich pożyczek z EBC, aby dokupowały obligacji rodzimych rządów. Z jednej strony ułatwiało to tym ostatnim finansowanie ich potrzeb, a z drugiej dawało bankom przyzwoicie zarobić. Dla inwestycji w obligacje skarbowe banki nie potrzebują zabezpieczeń kapitałowych, bo w świetle regulacji papiery te są całkowicie bezpieczne, a jednocześnie inwestorzy wcale nie uważają obligacji wielu europejskich państw za bezpieczne, dzięki czemu mają one atrakcyjne oprocentowanie. Ofiarami tej sytuacji są małe i średnie spółki – główni pracodawcy w Europie – których dostęp do kredytu dramatycznie się pogorszył.

Dlaczego unijni decydenci nie wzięli się na poważnie za osłabianie więzi między bankami a rządami?

Unijni regulatorzy musieliby w tym celu przypisać przynajmniej niektórym obligacjom skarbowym dodatnie współczynniki ryzyka, wskutek czego wymagałyby one zabezpieczeń kapitałowych, a więc ich kupowanie nie byłoby dla banków tak atrakcyjne. Poza tym musieliby ustalić, jaki odsetek aktywów banków mogą maksymalnie stanowić takie papiery. Takie ograniczenia istnieją w odniesieniu do innych rodzajów aktywów. Problem w tym, że te zmiany regulacji obnażyłyby słabą pozycję kapitałową wielu europejskich instytucji.

I problemy finansowe rządów.

Niewykluczone, że gdyby nie sztucznie podbijany popyt banków na obligacje skarbowe, niektóre kraje wymagałyby restrukturyzacji zadłużenia: np. Grecja, Cypr i Słowenia.

Sugeruje pan, że zyski, jakie europejskie banki czerpią z obligacji skarbowych, maskują ich rzeczywistą słabość?

Pewne jest, że współczynniki wypłacalności banków mocno by się pogorszyły, gdyby regulatorzy przyznali, że obligacje skarbowe bywają jednak ryzykowne. Wzrosłaby bowiem wartość ważonych ryzykiem aktywów banków, podczas gdy ich kapitały pozostałyby niezmienione.  Przypuszczam też, że w bilansach europejskich banków jest dużo chybionych kredytów, które nie zostały tak sklasyfikowane. Regulatorzy nie wywierają na banki presji, aby rozpoznały straty, bo mogłoby się okazać, że potrzebują one pomocy, na którą rządy nie mają obecnie pieniędzy. To jest błędne koło.

Ma pan jakiś pomysł, jak je przerwać?

Problemami banków należy się zająć na szczeblu europejskim. Innego wyjścia nie ma. Gdyby te problemy przerzucić na rządy, to tylko pogorszyłaby się ich sytuacja fiskalna. Z drugiej strony, odwlekanie rozwiązania tych problemów poprzez wpływ na podaż kredytową przedłuża dekoniunkturę w gospodarce, co też uderza w finanse publiczne.

Jako remedium na zbyt silne zależności między kondycją europejskich banków i finansów rządów przedstawia się budowę w eurolandzie unii bankowej. Jak pan ocenia ten projekt?

Jeśli strefa euro ma odzyskać stabilność – a według mnie rozmontowanie jej byłoby zbyt kosztowne – unia bankowa jest jej niezbędna. Sama unia bankowa oczywiście nie wystarczy, ale jest ona priorytetem. To dlatego, że aby strefa euro mogła „wyrosnąć" z kryzysu, potrzebny jest jej zdrowy sektor bankowy.

Unię bankową należy budować na szczeblu strefy euro, jak planuje Bruksela, czy może na szczeblu Unii Europejskiej?

Sądzę, że największe korzyści przyniesie krajom strefy euro, które nie mogą prowadzić samodzielnej polityki pieniężnej. Kraje spoza strefy euro w ostateczności mogą ustabilizować swoje sektory bankowe dodrukowując pieniędzy. Ale podczas projektowania unii bankowej należy uwzględnić fakt, że sektory bankowe wielu państw spoza strefy euro – a często nawet spoza UE – mają silne powiązania z sektorem bankowym eurolandu. Być może banki z takich państw powinny też mieć dostęp do płynności z EBC.

Skoro jesteśmy przy EBC... W ramach unii bankowej ma on pełnić rolę głównego nadzorcy banków. To dobry pomysł?

To jest pewien skrót myślowy. Faktycznie nadzorem będą się nadal zajmowały w dużej mierze krajowe instytucje i nie może być inaczej, chyba że EBC zwiększyłyby radykalnie zatrudnienie. Kluczowe jest to, że to on będzie ponosił ostateczną odpowiedzialność za stabilność sektora bankowego. Uważam jednak, że powinno to dotyczyć wszystkich banków, a nie tylko największych. Z nieodległej historii wiemy, że niestabilność systemu bankowego mogą powodować nawet niewielkie instytucje, jak kasy oszczędnościowo-kredytowe w Hiszpanii czy Niemczech.

Dlaczego więc w kontekście europejskiej unii bankowej mówi się głównie o dużych instytucjach?

Sądzę, że jest to wynik politycznych kalkulacji. W szczególności w Niemczech kasy oszczędnościowo-kredytowe stanowią silne lobby. Tymczasem, jeśli centralnym nadzorem zostaną objęte tylko duże banki, to kasy zyskają pewną przewagę konkurencyjną. Już dziś panuje przekonanie, że mogą one w razie czego liczyć na publiczną pomoc, co obniża ich koszty dostępu do kapitału. Po stworzeniu unii bankowej, będą one dodatkowo uważane za lepiej nadzorowane, a więc stabilniejsze niż mniejsze banki. Na szczęście w Europie zostaną wprowadzone dodatkowe obciążenia dla dużych banków, np. wyższe wymogi kapitałowe oraz konieczność spisania tzw. testamentów życia, czyli awaryjnych planów likwidacji.

Na razie unijni liderzy zgodzili się na pierwszy etap unii bankowej, czyli centralizację nadzoru w EBC. Dwa kolejne etapy – wspólny mechanizm likwidacyjny oraz ubezpieczenie depozytów – budzą więcej kontrowersji. Jakie jest ryzyko, że nie będzie na nie zgody?

Prezes EBC Mario Draghi wywiera na polityków presję, aby dokończyli budowę unii bankowej. Wskazuje, że EBC nie może pełnić funkcji nadzorcy, jeśli nie będzie miał możliwości korzystania z mechanizmu likwidacyjnego. Jeśli ta presja nie przyniesie efektów, to także pierwszy etap unii bankowej nie będzie działał. Niewykluczone, że taka niedokończona unia bankowa przyniesie więcej problemów niż korzyści.

Dlaczego?

Bo jeśli nowy, scentralizowany nadzór sumiennie podejdzie do badania bilansów banków, zapewne ujawni ich słabość, co może wystraszyć inwestorów. Tymczasem nie będą istniały mechanizmy, które najsłabsze instytucje w uporządkowany sposób zlikwidować, a te z przejściowymi problemami ustabilizować. W najlepszym wypadku EBC mógłby próbować ustabilizować sektor bankowy kolejnymi zastrzykami płynności, ale to tylko odwlecze rozwiązanie problemów i zwiększy straty banków w przyszłości. Alternatywnie, EBC może zrezygnować z rzetelnej kontroli banków. Czy tak się stanie, będziemy się mogli przekonać, gdy EBC rozpocznie zapowiadaną analizę bilansów banków. Zobaczymy, jak będzie traktował np. obligacje skarbowe.

Jak powinny wyglądać dwa kolejne filary unii bankowej, jeśli unijni liderzy porozumieją się co do ich budowy?

Są różne możliwości. Jeśli chodzi o mechanizm likwidacyjny, sądzę, że powinien on być w rękach innej instytucji niż EBC. Chodzi o to, że jeśli ten mechanizm jest pod kontrolą nadzorcy, to pojawi się ryzyko, że nie będzie on wykorzystywany w odpowiednim momencie. Jeśli EBC będzie musiał skorzystać z mechanizmu likwidacyjnego, automatycznie przyzna, że popełnił jakiś błąd w nadzorze. Lepiej, żeby niewypłacalne banki przejmowała inna instytucja.

Kto miałby płacić za likwidację lub restrukturyzację takich banków?

Nie jestem zwolennikiem tworzenia jakiegoś dużego funduszu likwidacyjnego. Takie góry pieniędzy dają politykom złe pomysły. Lepiej usprawnić komunikację między krajowymi funduszami gwarancyjnymi, które na z góry określonych zasadach składałyby się w takich przypadkach. Ostatnią deską ratunku powinien być jakiś ponadnarodowy fundusz ratunkowy – tę rolę mógłby odkrywać Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM) albo sam EBC, który ma potencjalnie nieograniczone fundusze.

Niemcy obawiają się, że ostatecznie to oni będą za wszystko płacić.

Bo postrzegają unię bankową przez pryzmat obecnych problemów, podczas gdy ona jest budowana z myślą o przyszłości. A za kilka lat to w Niemczech może pęknąć bańka nieruchomościowa i to tamtejsze banki będą w tarapatach. Unia bankowa to nie jest remedium na obecny kryzys w strefie euro, tylko zabezpieczenie na przyszłość.

Jak w takim układzie rozwiązać dzisiejsze problemy strefy euro, ze zbyt silnym powiązaniem między bankami a rządami włącznie?

Sądzę, że należy utworzyć na szczeblu europejskim tymczasową instytucję restrukturyzacyjną, przypominającą „zły bank". Przejmowałaby ona słabe banki i próbowała oddzielić ich sprawne części od niesprawnych. Te drugie byłyby likwidowane, a pierwsze rekapitalizowane z wykorzystaniem pieniędzy z rynku lub funduszy unijnych i ostatecznie sprzedawane. Ta instytucja miałaby określony czas życia, dajmy na to 10 lat. Niewykluczone, że w tym czasie byłaby nawet w stanie zarobić. Na pewno zerwałaby zbyt ciepłe stosunki między bankami i ich krajowymi regulatorami, a także związki między kondycją finansową banków i rządów.

Podczas rozmów z prezesami kilku dużych europejskich banków odniosłem wrażenie, że ani pomysł budowy unii bankowej, ani – co dziwniejsze – nowe wymogi kapitałowe i płynnościowe, znane jako Bazylea III, zanadto ich nie martwią. Czy to nie oznacza, że są one zbyt łagodne?

Rzeczywiście, jeśli bankowcy nie martwią się regulacjami, można podejrzewać, że regulatorzy popełnili jakiś błąd. Jak wspomniałem, w Europie błędem jest z pewnością utrzymanie statusu obligacji skarbowych jako aktywów pozbawionych ryzyka. Innym błędem jest pozwalanie bankom na stosowanie własnych modeli oceny ryzykowności innych aktywów. W efekcie banki mogą manipulować swoimi współczynnikami wypłacalności. Jeśli zaś chodzi o unię bankową, to ona – choć jest tworzona z myślą o ochronie europejskich podatników – faktycznie jest dla banków korzystna, bo zapewnia im klarowniejsze perspektywy.

Thorsten Beck

(45 l.) jest profesorem bankowości i finansów na Uniwersytecie City w Londynie oraz profesorem ekonomii na Uniwersytecie w Tilburgu. Pracuje także jako badacz w londyńskim think-tanku CEPR oraz w Centrum Studiów Finansowych we Frankfurcie. Wcześniej był analitykiem w Banku Światowym oraz konsultantem do spraw bankowości m.in. MFW i Komisji Europejskiej.