Ostatni dzwonek dla reformy finansów publicznych

Brak reform spowoduje, że dług publiczny będzie szybko narastał w kolejnych latach, przekraczając progi ostrożnościowe zapisane w ustawie o finansach publicznych i w konstytucji

Kryzys zadłużeniowy Grecji unaocznił wszystkim, jak duże spustoszenie w finansach publicznych wielu krajów poczynił kryzys finansowy oraz związana z nim recesja. Obecnie, wraz z podnoszeniem się gospodarek z recesji i wchodzeniem w fazę ożywienia, jednym z największych wyzwań staje się przywrócenie średnioterminowej stabilności finansów publicznych. Problem ten dotyczy również naszego kraju. Zastanówmy się więc, w jakiej sytuacji znajdują się polskie finanse publiczne i jakie są perspektywy na najbliższe lata.

[srodtytul]Skąd się bierze dług publiczny[/srodtytul]

Sektor publiczny, podobnie jak gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, podlega tzw. ograniczeniu budżetowemu. Wydatki publiczne muszą być sfinansowane przez dochody publiczne, wzrost bazy monetarnej (kreacja pieniądza) lub zadłużenia. Innymi słowy, jeżeli budżet nie jest zbilansowany, a bank centralny nie finansuje niedoboru przez dodruk pustego pieniądza (wzrost bazy monetarnej), to dochodzi do zwiększenia zadłużenia publicznego. Zmiany relacji długu publicznego do PKB w danym okresie wynikają z: (1) salda pierwotnego budżetu (saldo budżetu pomniejszone o płatności odsetkowe), (2) wysokości odsetek od już istniejącego zadłużenia, (3) wpływu nominalnego PKB (efekt mianownika) oraz (4) dostosowania stanów i przepływów.

Można zatem dokonać dekompozycji zmian relacji długu do PKB na wspomniane czynniki, co przedstawia tabela. Dzięki temu można lepiej zrozumieć czynniki wpływające na kształtowanie się długu publicznego sektora instytucji rządowych i samorządowych w ostatnich latach.

[srodtytul]Polityka fiskalna w ostatnich latach była zbyt ekspansywna[/srodtytul]

Analiza polityki finansowej państwa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że była ona w ostatniej dekadzie nadmiernie ekspansywna. Dług publiczny sektora finansów publicznych zwiększył się z niecałych 37 proc. PKB w 2000 r. do ponad 50 proc. PKB w roku ubiegłym. Dekompozycja przyrostu zadłużenia wskazuje, że w analizowanym okresie wzrost ten wynikał z wysokiej nierównowagi budżetowej (utrzymujący się deficyt pierwotny), której nie był w stanie zrekompensować wzrost nominalnego PKB.

Zwyżka PKB wystarczała zaledwie na niwelację negatywnego wpływu płatności odsetkowych na poziom długu publicznego. Spadki relacji długu do PKB w latach 2000, 2004 i 2007 były incydentalne i wynikały głównie ze splotu korzystnych czynników makroekonomicznych w postaci aprecjacji złotego, wysokiego wzrostu gospodarczego i podwyższonej inflacji, a nie prowadzonej polityki fiskalnej.

Warto także zwrócić uwagę, że przy obecnym poziomie zadłużenia same płatności odsetkowe wyniosły w ubiegłym roku 2,6 proc. PKB, stanowiąc ponad 35 proc. całego deficytu sektora finansów publicznych. Główną bolączką polskich finansów publicznych pozostaje utrzymujący się wysoki deficyt strukturalny. Negatywny wpływ stóp procentowych i pozytywny wpływ wzrostu nominalnego PKB na dług publiczny w zasadzie się znoszą. Dostosowania stanów i przepływów powinny w średnim okresie mieć neutralny wpływ na kształtowanie się długu publicznego.

Nie sposób również liczyć na aprecjację złotego jako czynnik w sposób systematyczny ograniczający złotową wartość zadłużenia zagranicznego. Wpływy z prywatyzacji także nie mogą być w średnim okresie trwałym źródłem niegenerującego zadłużenia finansowania nierównowagi budżetowej w średnim okresie ze względu na ograniczoną wartość aktywów będących w rękach państwa. W konsekwencji zatrzymanie narastania zadłużenia publicznego wymaga konsolidacji fiskalnej prowadzącej do likwidacji deficytu pierwotnego. W przeciwnym razie dług publiczny będzie szybko narastał w kolejnych latach, przekraczając progi ostrożnościowe zapisane w ustawie o finansach publicznych i w konstytucji.

Zatrzymanie narastania długu wymaga głębokiej konsolidacji fiskalnej...Perspektywy makroekonomiczne na najbliższe lata nie dają podstaw do optymizmu, jeżeli chodzi o kształtowanie się długu publicznego. Tempo wzrostu gospodarczego będzie prawdopodobnie oscylowało w okolicach 4 proc., a inflacja powinna być zbliżona do celu NBP. Efektywne oprocentowanie długu publicznego, tj. relacja płatności odsetkowych do poziomu zadłużenia, w ostatnich latach oscylowało w okolicach 6 proc.

Uwzględniając tylko te lata z ostatniej dekady, kiedy następowała poprawa salda pierwotnego, średnia redukcja deficytu pierwotnego wynosiła 0,7 pkt proc. PKB. Biorąc pod uwagę zapowiadane przez rząd działania konsolidacyjne, założyliśmy, że w latach 2011–2013 nastąpi poprawa salda pierwotnego sektora instytucji rządowych i samorządowych o 4 pkt proc. PKB (ponad 1 pkt proc. rocznie).

Zakładając stabilizację efektywnego zadłużenia na poziomie 6 proc., przeprowadzona przez nas symulacja wskazuje, że nawet poprawa salda pierwotnego budżetu o 4 pkt proc. PKB nie gwarantuje utrzymania relacji długu publicznego poniżej 55 proc. PKB. Pomimo takiej skali dostosowania wzrost długu publicznego zostaje zatrzymany dopiero w 2014 r., i to na poziomie niepokojąco bliskim konstytucyjnego progu 60 proc. PKB. Przeprowadzona symulacja została oparta na analizie równowagi cząstkowej i nie uwzględnia negatywnego wpływu redukcji nierównowagi fiskalnej na wzrost gospodarczy.

Nawet tak prosta i oparta na ogólnych założeniach – co do podstawowych parametrów makroekonomicznych i budżetowych – symulacja wskazuje, że skala niezbędnej do ustabilizowania długu publicznego konsolidacji jest ogromna. Przedstawiony przez rząd wieloletni plan finansowy państwa w niewystarczającym stopniu odpowiada na te wyzwania. Efektywność dostosowań jest tym wyższa, im głębsze są cięcia deficytu w początkowych latach konsolidacji, natomiast obecnie rząd planuje redukcję deficytu sektora finansów publicznych w przyszłym roku na niecałe 5 mld zł, tj. o około 0,3 proc. PKB.

Głęboka reforma finansów publicznych nie może być już odwlekana i powinna się rozpocząć jak najszybciej. Pierwsze konkretne działania powinny się znaleźć już w budżecie na rok 2011. W przeciwnym razie narastanie długu publicznego w nieodległej przyszłości spowoduje gwałtowne dostosowanie fiskalne przewidywane ustawą o finansach publicznych lub wymuszone przez presję rynków finansowych (problemy z finansowaniem potrzeb pożyczkowych i wzrost oprocentowania nowych emisji).

[srodtytul]...a stabilizacja długu na już obecnie wysokim poziomie jest niebezpieczna[/srodtytul]

Ostatni kryzys finansowy wyraźnie pokazał, że w przypadku ostrego szoku gospodarczego przestrzeń do działań w polityce monetarnej może bardzo szybko się skurczyć, a to oznacza konieczność posiadania odpowiedniego bufora bezpieczeństwa dla działań w sferze polityki fiskalnej. Niestety, plan finansowy państwa zakłada stabilizację długu publicznego na bardzo wysokim poziomie (w okolicach 55 proc. PKB), a i to będzie możliwe tylko w przypadku jednoczesnego spełnienia szeregu warunków. W szczególności wysokość nierównowagi fiskalnej, wpływy z prywatyzacji, wzrost gospodarczy, inflacji i poziom kursu złotego muszą się ukształtować na poziomie nie gorszym od prognoz zawartych w wieloletnim planie finansowym państwa.

Odpowiedzialny program fiskalny nie może się ograniczać do ustabilizowania długu publicznego na wysokim już obecnie poziomie. Z analiz Międzynarodowego Funduszu Walutowego wynika, że ostatni kryzys spowodował, iż dług publiczny krajów rozwiniętych zwiększył się dotychczas o 20 pkt proc. PKB, a do 2015 r. wzrośnie o kolejne 20 pkt proc. W tym kontekście, w naszej ocenie, niezbędne minimum działań w Polsce to docelowa redukcja długu publicznego do 40 proc. PKB w średnim okresie.

Dług na takim poziomie pozostawiałby odpowiedni margines bezpieczeństwa w przypadku konieczności użycia polityki fiskalnej do złagodzenia skali negatywnych szoków gospodarczych w przyszłości. Nasze szacunki wskazują, że obniżenie długu publicznego do 40 proc. PKB w 2020 r. wymaga poprawy salda pierwotnego o około 10 pkt proc. w ciągu dekady. Innymi słowy, musiałoby nie tylko nastąpić szybkie zrównoważenie budżetu, ale także wygenerowanie nadwyżek pierwotnych w kolejnych latach.

[srodtytul]Długoterminowe korzyści przeważają nad krótkoterminowymi kosztami[/srodtytul]

Wiążące się z ograniczeniem nierównowagi budżetowej redukcje wydatków publicznych i potencjalne podwyżki podatków mogą mieć w krótkim okresie negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Skala tego wpływu może być ograniczana przez tzw. efekty niekeynesowskie. Wiarygodny program konsolidacji fiskalnej może do pewnego stopnia wpłynąć pozytywnie na decyzje konsumpcyjne gospodarstw domowych z uwagi na spadek obaw o większe obciążenia podatkowe w przyszłości.

W długim terminie spadek premii za ryzyko kredytowe kraju i niższe stopy procentowe sprzyjają wzrostowi aktywności inwestycyjnej sektora prywatnego i zwiększeniu potencjalnego PKB. Mniejsze potrzeby pożyczkowe sektora publicznego uwalniają zasoby kapitału dostępne dla sektora prywatnego, który zwykle jest je w stanie wykorzystywać w sposób bardziej efektywny. Analizy empiryczne potwierdzają, że kraje o wyższym poziomie długu publicznego zwykle rozwijają się wolniej od mniej zadłużonych.

Reasumując, długoterminowe korzyści reformy fiskalnej są niezaprzeczalne i przeważają nad ewentualnymi krótkoterminowymi kosztami. Zwłaszcza jeżeli konsolidacja jest prowadzona w sposób, który nie ogranicza, a wręcz wzmacnia, potencjalnego tempa wzrostu PKB w przyszłości.

[srodtytul]Wszystko w rękach polityków[/srodtytul]

Ocena perspektyw średniookresowych polskich finansów publicznych oraz analiza bilansu kosztów i korzyści konsolidacji w średnim i długim terminie nie pozostawia wątpliwości, że Polska musi jak najszybciej rozpocząć głęboką reformę finansów publicznych, aby uniknąć zagrożeń dla stabilności finansowej kraju i stworzyć korzystne warunki dla funkcjonowania sektora publicznego. Niestety, ocena bazująca na analizie średnio- i długoterminowych kosztów i korzyści zwykle przegrywa w starciu z brutalną rzeczywistością polityczną, gdzie dominuje nieco inna cezura czasowa. Decydentom trudno jest podjąć reformy, które oznaczają koszty w krótkim okresie, a przynoszą korzyści w horyzoncie wykraczającym poza kadencję parlamentu.

Rząd ma obecnie wszystkie narzędzia polityczne (większość parlamentarna i sprzyjający jej prezydent), aby przeprowadzić niezbędną reformę finansów publicznych. Pomimo kosztów krótkookresowych dobrowolna konsolidacja byłaby z pewnością mniej bolesna od przymusowej, pospiesznej i chaotycznej, wymuszonej przez rynki finansowe. Jeżeli obecny rząd odpowiedzialnie traktuje swoją misję, to racje ekonomiczne powinny wziąć górę nad politycznymi.