Podróż do źródeł dziury budżetowej (część II)

Nawet kiedy luka budżetowa będzie istotnie większa niż wyliczona przez nas, to prawdopodobieństwo drugiej nowelizacji budżetu, oznaczającej silny spadek wiarygodności ministra finansów, uważamy za bliskie zera

Zgodnie z rządowymi założeniami do nowelizacji ustawy budżetowej na 2009 r., przyjętymi w czerwcu, w tym roku ubytek dochodów budżetowych sięgnie 37 mld zł. W pierwszej części analizy zaprezentowaliśmy nasze oszacowanie luki w dochodach z podatku CIT (6,7 mld zł) i PIT (7,4 mld zł). W tym artykule przedstawiamy skalę niedoborów w dochodach z podatku od towarów i usług (VAT), akcyzy i dochodach niepodatkowych, z wyłączeniem dywidendy. Pozwoli to na pełną weryfikację rządowych założeń.

[srodtytul]Niższa konsumpcja,niższy VAT[/srodtytul]

VAT jest najważniejszym źródłem dochodów budżetu państwa. W 2008 r. wpływy z tego podatku stanowiły aż 40,1 proc. wszystkich dochodów. Zgodnie z założeniami budżetu w całym 2009 r. dochody te powinny wynieść 118,6 mld zł, a więc o 6,9 mld zł więcej niż przed rokiem. Tymczasem w okresie styczeń -maj wpływy do budżetu z podatku VAT wyniosły 40,7 mld zł, a więc o 4,3 mld zł mniej niż przed rokiem.

W celu oszacowania wysokości niedoborów w dochodach budżetu państwa z podatku VAT konieczne jest określenie struktury bazy podatkowej, czyli dóbr i usług podlegających opodatkowaniu. Przyjęliśmy, że do bazy podatkowej zaliczane są towary i usługi nabyte w ramach spożycia indywidualnego (92 proc. bazy podatkowej w 2008 r.), inwestycji mieszkaniowych gospodarstw domowych (4,7 proc.), wydatków bieżących rządu oraz inwestycji rządowych (łącznie 3,3 proc.), obejmujących dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację inwestycji.

Do sporządzenia prognozy wpływów z podatku od towarów i usług niezbędne jest również oszacowanie efektywnej stawki VAT, czyli odsetka bazy podatkowej, który trafia do budżetu państwa. Z naszych obliczeń wynika, że w 2008 r. wyniósł on 12,2 proc. Analiza wskazuje również, że poza wahaniami sezonowymi (+/- 0,5 punktu procentowego w zależności od kwartału) efektywna stawka VAT jest zmienną procykliczną, co oznacza, że rośnie razem z dynamiką PKB i dochodami społeczeństwa, co może być naszym zdaniem związane ze zwiększaniem udziału wydatków na dobra luksusowe (opodatkowane wyższą stawką) w koszyku gospodarstw domowych w górnej fazie cyklu koniunktury. Zgodnie z naszymi obliczeniami w ciągu ostatnich pięciu lat efektywna stawka VAT wahała się od 9 do 13 proc., a w 2004 r. nastąpił jej wyraźny wzrost (o około 1,5 pp.) związany ze zwyżką VAT po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.

Prognozujemy, że w 2009 r. wpływy do budżetu z tytułu podatku od towarów i usług obniżą się w porównaniu z 2008 r. o 8,5 mld zł i wyniosą 93,3 mld zł. Będzie to o 25,3 mld zł mniej niż w obecnie obowiązującej ustawie budżetowej. Na spadek wpływów z VAT złożą się głównie cykliczne obniżenie efektywnej stawki VAT do średniorocznie 10,6 proc. oraz niższa dynamika konsumpcji (założyliśmy wzrost spożycia prywatnego o 1,7 proc. rok do roku). Do spadku wpływów z VAT przyczyni się również zmniejszenie dynamiki nominalnych inwestycji mieszkaniowych związane ze spadkiem dostępności kredytów mieszkaniowych oraz wyhamowaniem tempa wzrostu cen produkcji budowlano-montażowej.

Na spadek wpływów z VAT w niewielkim stopniu złoży się natomiast obniżenie w porównaniu z ubiegłym rokiem wydatków bieżących z budżetu państwa na towary i usługi. Poziom majątkowych wydatków rządowych oraz bieżących wydatków na towary i usługi z budżetu państwa przyjęliśmy na poziomie zgodnym z obowiązującą ustawą budżetową. Kwartalną prognozę dochodów z podatku VAT w 2009 r. przedstawiliśmy na wykresie 1.

[srodtytul]Akcyza odpornana spowolnienie [/srodtytul]

Akcyza jest drugim - po podatku VAT - pod względem ważności źródłem dochodów budżetowych. Udział podatku akcyzowego w dochodach budżetu państwa w 2008 r. wyniósł 20 proc. Zgodnie z założeniami w całym 2009 r. dochody z tego tytułu powinny wynieść 58,1 mld zł, a więc o 5,9 mld zł więcej niż przed rokiem. Od stycznia do maja wpływy do budżetu z podatku akcyzowego wyniosły 21,3 mld zł, czyli o 1,4 mld zł więcej niż przed rokiem. W tym roku, ze względu na liczne zmiany w stawkach podatku akcyzowego (dotyczące wyrobów alkoholowych, samochodów osobowych, wyrobów tytoniowych, energii elektrycznej), weryfikacja założeń do budżetu, jeżeli chodzi o wysokość dochodów państwa z tytułu podatku akcyzowego, jest szczególnie trudna.

Najważniejszym źródłem wpływu z podatku akcyzowego są paliwa silnikowe (benzyna, ON, gaz LPG), na które w roku 2008 przypadało 45,8 proc. dochodów budżetu państwa z akcyzy. Drugą pod względem dochodu grupą objętych akcyzą towarów są wyroby tytoniowe (26,7 proc.), a trzecią wyroby alkoholowe, odpowiadające za 18,5 proc. wpływów z podatku akcyzowego. Najmniejszy udział w dochodach budżetowych z akcyzy stanowią wpływy z opodatkowania energii elektrycznej (5,3 proc.) oraz samochodów osobowych (3 proc.).

Podobnie jak przy analizie wpływów z podatku od towarów i usług jako bazę podatkową przyjęliśmy wydatki konsumpcyjne, wydatki majątkowe rządu, wydatki bieżące na towary i usługi z budżetu państwa oraz inwestycje mieszkaniowe gospodarstw domowych. Na tej podstawie oszacowaliśmy dla lat 2004 -2009 efektywną stawkę podatku akcyzowego, która wyniosła w I kwartale 2009 r. 6,9 proc. r./r., kształtując się na poziomie najwyższym od I kwartału roku 2007.

Po oczyszczeniu z wahań sezonowych i cyklicznych efektywna stawka podatku akcyzowego charakteryzowała się w ostatnich latach wyraźnym trendem wzrostowym, który związany był przede wszystkim ze wzrostem akcyzy na wyroby tytoniowe (wykres 2). W ciągu ostatniego roku wyhamowanie tempa wzrostu trendu efektywnej stawki akcyzy było związane, naszym zdaniem, ze spadkiem udziału paliw samochodowych w strukturze bazy podatkowej.

Wyróżniliśmy najważniejsze zmienne objaśniające zmiany efektywnej stawki podatku akcyzowego, niezbędne do sporządzenia prognozy tej stawki. Pierwszą zmienną jest zmiana udziału konsumpcji paliw samochodowych w konsumpcji ogółem (przybliżona przez nas stosunkiem dynamiki sprzedaży paliw samochodowych do dynamiki sprzedaży detalicznej ogółem). Drugą zmienną jest cena wyrobów tytoniowych, a trzecią poziom cen wyrobów alkoholowych. Zmienna ta uwzględni dokonane w tym roku w ramach sfinansowania Rezerwy Solidarności Społecznej zmiany akcyzy na wyroby alkoholowe, która w przeliczeniu na litr czystego spirytusu wzrosła o 9 proc.

Naszym zdaniem, wzrost podatku akcyzowego na samochody wysokolitrażowe (pow. 2000 cm sześc. pojemności silnika) z 13,6 proc. do 18,6 proc. nie zwiększy istotnie wpływów do budżetu ze względu na znaczące ograniczenie popytu na samochody, w szczególności z tego segmentu rynku, na skutek kryzysu gospodarczego. Sądzimy, że zmiany legislacyjne dotyczące momentu powstania obowiązku podatkowego dla akcyzy na energię elektryczną, które zostały wprowadzone od marca, również nie wpłyną istotnie na wielkość wpływów budżetowych. W związku z powyższym oraz ze względu na niski udział dwóch ostatnich grup towarów we wpływach z podatku akcyzowego ogółem liczbę zmiennych w naszym modelu objaśniającym zmiany efektywnej stawki podatku akcyzowego ograniczyliśmy do trzech wyżej wymienionych.

Prognozujemy, że efektywna stawka podatku akcyzowego wzrośnie w tym roku średnio o 0,5 pp. w porównaniu z rokiem ubiegłym, przy czym najsilniejszy wzrost stawki podatku akcyzowego do historycznie wysokiego poziomu 7,1 proc. odnotujemy w III kwartale. Przyczyni się to, naszym zdaniem, do wzrostu wpływów z tytułu podatku akcyzowego z 50,5 mld zł w 2008 r. do 56,8 mld zł w 2009 r. Dochody z podatku akcyzowego będą więc o 1,3 mld zł niższe, niż założono w ustawie budżetowej. Kwartalną prognozę wpływów z podatku akcyzowego przedstawiliśmy na wykresie 3.

Choć zmiana uwarunkowań makroekonomicznych w Polsce w 2009 r. w porównaniu z 2008 r. będzie znacząca, prognozowany przez nas ubytek wpływów do budżetu z tytułu akcyzy będzie relatywnie niski. Powodem jest stosunkowo wysoka sztywność wydatków na podlegające opodatkowaniu dobra oraz spadek cen paliw i popytu na nie.

[srodtytul]Nowelizacja na styk[/srodtytul]

Łączny ubytek z tytułu pozostałych niepodatkowych krajowych dochodów budżetu (ceł) dochodów jednostek budżetowych, pozostałych dochodów niepodatkowych oraz wpłat jednostek samorządu terytorialnego szacujemy na 1,8 mld zł. W sumie zatem całkowita luka w dochodach budżetowych z tytułu niższych od założonych krajowych dochodów budżetu wyniesie 42,5 mld zł, a więc o 5,5 mld zł więcej, niż zakłada rząd. Biorąc jednak pod uwagę dość dużą niepewność dotyczącą skali szacowanej przez nas luki w dochodach, błąd w oszacowaniu może naszym zdaniem wynieść nawet 3 mld zł. Sygnalizuje to, że ostateczna luka w dochodach może być zbliżona do założonej przez rząd.

Przy niższych od założonych wpływach do budżetu minister finansów sięgnie zapewne do starych i sprawdzonych metod zmniejszania deficytu, polegających na jego wypychaniu poza budżet centralny. Fiskalne i rynkowe konsekwencje takich działań to jednak temat na osobny artykuł.

Jakub Borowski jest również pracownikiem Szkoły Głównej Handlowej, a Adam Czerniak także doktorantem w Szkole Głównej Handlowej.