Polska musi się szybciej reformować

Polska jest na dobrej drodze do ustabilizowania finansów publicznych, ale rząd powinien wykorzystać drugą kadencję na przeprowadzenie dodatkowych reform i wdrożenia nowych rozwiązań, aby osiągnąć założone cele fiskalne – oceniają eksperci Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w najnowszym raporcie „Economic Survey Poland 2012”. Zdaniem ekspertów OECD, deficyt sektora finansów publicznych powinien być redukowany szybciej niż planuje rząd.

Polska pod względem dynamiki wzrostu gospodarczego radziła sobie najlepiej ze wszystkich krajów OECD podczas globalnego kryzysu ekonomicznego od 2007 r. W 2011 r. wzrost PKB, którego motorem była konsumpcja prywatna i inwestycje, głównie budowlane, przewyższył prognozowane przez OECD 3-3,5 proc., jednak stabilność tak wysokiej dynamiki PKB jest dyskusyjna, jeśli kraj nie poradzi sobie z nierównowagami i strukturalnym słabościami. Ekonomiczny zastój w Europie razem z planowanym zacieśnieniem fiskalnym spowoduje, ze wzrost polskiego PKB spowolni do 3 proc. w tym i 2,7 proc. w przyszłym roku (wobec 4,3 proc. w 2011 r.), ale będzie wspierany przez inwestycje finansowane ze środków UE, które wzrosną z ok. 2,7 proc. PKB w 2011 r. do 4 proc. w tym i przyszłym roku. Pomoże też EURO2012.  Eksperci OECD oceniają, że wzrost konsumpcji prywatnej spowolni do 2,3 proc. w tym i 2,1 proc. w przyszłym roku, a spożycia publicznego odpowiednio do 0,1 proc. i 0,0 proc. Popyt wewnętrzny wzrośnie jedynie o ok. 2 proc. wobec niemal 4 proc. w roku ubiegłym. Mocno wyhamuje też eksport – do 3,6 proc. w 2012 r. i 4,4 proc. w 2013 r. z 6,8 proc. w 2011 r.

Dla scenariusza wzrostu gospodarczego w Polsce eksperci OECD widzą jednak szereg poważnych zagrożeń: nasilenie niepokojów wobec odporności globalnego sektora bankowego, zarażenie problemami zadłużenia krajów strefy euro oraz makroekonomiczne kłopoty, z którymi zmagają się obecnie Węgry czy zacieśnianie fiskalne w Stanach Zjednoczonych w przypadku politycznego impasu. Zagrożenia mogą być w Polsce transmitowane przez kanał handlowy i rynki eksportowe oraz odwrót kapitałowych inwestycji zagranicznych. Także przez kanał finansowy, ponieważ większość banków w Polsce ma zagranicznych właścicieli oraz kanał kursowy (ciężar należności denominowanych w obcych walutach). Gdyby spowolnienie okazało się większe niż się oczekuje, OECD przypomina, że Polska ma przestrzeń do prowadzenia odpowiedniej polityki w celu amortyzowania szoków, tj. luzowanie monetarne, pod warunkiem, że złoty nie osłabi się znacząco. Z drugiej strony, powinny też zadziałać automatyczne stabilizatory fiskalne w ramach ograniczeń nałożonych przez konstytucyjny próg 60 proc. długu publicznego w relacji do PKB.

Deficyt 2 proc. PKB już w 2013 r.

Konsolidacja fiskalna jest najlepszym sposobem na ograniczenie podatności na gospodarcze szoki – podkreśla OECD, odnosząc się do rządowych planów redukcji deficytu sektora finansów publicznych do 2,9 proc. PKB w tym roku i 2,5 proc. w 2013 r. „Redukcja deficytu pozwoli na limitowanie presji cenowej, utrzymanie pod kontrolą poziomu długu publicznego i zwiększenie wiarygodności fiskalnej" – czytamy w raporcie. Zdaniem jego autorów, rząd wydaje się zdolny osiągnąć swój cel redukcji deficytu do 2,9 proc. PKB w tym roku, jednak aby w 2015 r. osiągnąć średnioterminowy cel fiskalny UE 1 proc. PKB deficytu już w przyszłym roku deficyt powinien zostać ograniczony do ok. 2 proc. PKB (a nie jak planuje rząd 2,5 proc. PKB). Rozwiązania, które pozwoliłyby osiągnąć cel powinny zostać przedstawione jak najszybciej i obejmować: obcięcie wydatków na ulgi podatkowe, reformę KRUS, zlikwidowanie przywilejów emerytalnych dla wybranych grup zawodowych i dalsze zacieśnienie kryteriów udzielania pomocy osobom niezdolnym do pracy. W dłuższym terminie finansom publicznym pomogłoby też: zwiększenie efektywności sektora publicznego, zapobieganie wypaczeniom systemu podatkowego oraz zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.

Zdaniem organizacji, rozwiązania strukturalne w postaci zmniejszenia części składki emerytalnej przekazywanej do drugiego filara oraz zwiększenie składki rentowej, pozwolą zejść z deficytem w 2013 r. do 3,2 proc. PKB. Pod warunkiem, że gospodarka nie odczuje globalnej recesji. Cel 2,9 proc. PKB może zostać osiągnięty, jeśli rządowi uda się wprowadzić i zastosować regułę w postaci limitów wydatkowych dla samorządów. Inne wydatki, które powinny zostać ograniczone przez rząd to: wspólne opodatkowanie małżonków (co obniża wskaźnik aktywności zawodowej kobiet), obniżone stawki VAT, wyjątki od podatku akcyzowego. Podniesione powinny zostać natomiast podatki od nieruchomości i podatki od zanieczyszczenia środowiska.

Redukcja deficytu kosztem emerytur?

Obcięcie składki do OFE w 2011 r. z 7,3 proc. do 2,2 proc. wynagrodzenia brutto, pozwoliło rządowi obniżyć deficyt budżetowy o 0,6 proc. PKB w 2011 r. i umożliwi dalszą redukcję o 1,2 proc. PKB w 2012 r, i 1 proc. w 2013 r. (składka wzrośnie z 2,2 proc. do 2,8 proc. wynagrodzenia). Jednak, jak pokazuje symulacja OECD, osłabienie drugiego filara pozwoli co prawda na obniżkę długu publicznego, ale jednocześnie obniży stopę zastąpienia (wielkość uzyskanej emerytury w stosunku do ostatniej pensji, liczona w procentach), dlatego w długim terminie wcale nie musi oznaczać równowagi fiskalnej. Biorąc pod uwagę dodatkowe koszty wprowadzenia ulgi podatkowej dla trzeciego filara i istnienia systemu emerytury minimalnej, deficyt sektora emerytalnego może okazać się wyższy w okolicach 2050 r. niż gdyby reforma nie została przeprowadzona. W scenariuszu negatywnym, zakładającym wolniejszy wzrost wynagrodzeń i szybsze starzenie się społeczeństwa), koszty reformy mogą przewyższyć oszczędności, co doprowadzi do zwiększenia długu sektora rządowego i samorządowego w 2070 r.

W perspektywie dłuższej niż 2013 r. OECD widzi przestrzeń do szeregu dodatkowych oszczędności. Wymienia m.in. podnoszenie efektywności kosztów administracji publicznej, która jest w Polsce jedną z najniższych wśród krajów OECD. Osobny rozdział raportu poświęcony jest reformie systemu opieki zdrowotnej. Organizacja wskazuje na rosnące potrzeby społeczne, związane z opieką zdrowotną, co wymaga oszczędności państwa na innych wydatkach publicznych. Jako sposoby na zwiększenie zasobów eksperci proponują m.in. zwiększenie składki zdrowotnej pracownika, jeśli dobrowolnie ubezpieczony małżonek nie pracuje czy wzrost ubezpieczenia dla rolników. „Teraz jest czas, aby rząd, który otrzymał swój mandat po raz drugi z rzędu, wdrożył program reform, promujący dalszy proces nadganiania krajów rozwiniętych i budowania zaufania rynków finansowych do przyszłości polskiej gospodarki" – czytamy w raporcie.

Rekomendacje dla polityki fiskalnej

Zdaniem ekspertów OECD, znaczące osłabienie złotego pod koniec 2011 r., które wymagało interwencji na rynku walutowym zarówno NBP jak i BGK, pokazało, że sposób przeliczania długu zagranicznego za pomocą fixingu w ostatnim dniu roku, jest nieefektywny. Okresowa średnia kursu, po którym przeliczany jest dług, pozwoliłaby uniknąć pokusy podejmowania kosztownych interwencji na rynku walutowym. „Takie działania NBP powinny pozostać wyjątkowe. Inaczej mogą pojawić się wątpliwości, czy najważniejszym celem RPP jest dbałość o powrót inflacji do celu" – podkreślono w raporcie.

OECD postuluje ujednolicenie krajowych i unijnych definicji długu publicznego. Eksperci zauważają, że dług publiczny według metodologii unijnej przekroczył w 2011 r. próg 55 proc. PKB, zawarty w ustawie o finansach publicznych, jednak nie uruchomił mechanizmów ostrożnościowych, ponieważ liczony metodą krajową okazał się niższy. „Stało się tak, ponieważ rząd przesunął publiczne wydatki infrastrukturalne do Krajowego Funduszu Drogowego i funduszy Banku Gospodarstwa Krajowego, które są wyłączone z krajowych definicji" – wskazuje OECD. Różnice w metodach liczenia długu wzrosną do ponad 3,5 pkt proc. w 2012 r. z 0,2 pkt proc. w 2008 r. „Ujednolicenie krajowej i unijnej definicji długu pozwoli wyklarować limity długu i uczynić je większym ograniczeniem dla polityki fiskalnej, która będzie mniej podatna na manipulacje" – czytamy. Dyscyplina fiskalna powinna zostać rozszerzona poza budżet centralny, którego wydatki stanowią tylko jedną trzecią wydatków całego sektora finansów publicznych. „Plan wprowadzenia limitów długu i deficytu dla jednoste samorządu lokalnego jest krokiem w dobrym kierunku" – napisano w raporcie. OECD postuluje też powołanie, wzorem Austrii, Szwecji, Holandii czy Wielkiej Brytanii, niezależnej eksperckiej rady fiskalnej, która m.in. monitorowałaby fiskalne plany rządu oraz oceniała makroekonomiczne założenia budżetowe.

Słabością niska aktywność zawodowa...

Eksperci OECD zauważają, że jedną z największych strukturalnych słabości Polski jest niski wskaźnik zatrudnienia. Odnotowują postępy w zaostrzeniu kryteriów przyznawania rent, co zaowocowało 10-proc. spadkiem liczby osób, którym przysługują te przywileje socjalne. Pozytywnie oceniają też obniżkę progów podatku PIT w stronę średniej OECD, jednak podkreślają, ze podwyżka składki rentowej po stronie pracodawców może działać na niekorzyść zwiększania aktywności zawodowej. Jakie są największe problemy na polskim rynku pracy? Brak wystarczającej polityki aktywizacji zawodowej, niska jakość infrastruktury transportowej i niewystarczająca podaż mieszkań pod prywatny wynajem w miastach, co ogranicza mobilność zawodową, niewystarczający rozwój instytucji opieki nad dziećmi, co przyczynia się do mniejszej aktywności zawodowej kobiet – wymienia OECD w raporcie. Dodaje też niską aktywność zawodową wśród osób starszych oraz problem luki pomiędzy kompetencjami wymaganymi przez pracodawcę  a tymi, które zapewnia system edukacji.

.. i gorący kapitał

OECD niepokoi znaczący deficyt obrotów bieżących finansowany w coraz większym stopniu przez potencjalnie niestabilny kapitał. „Udział nierezydentów posiadających polskie papiery skarbowe podwoił się w ciągu ostatnich dwóch lat i osiągnął rekordowy poziom 30 proc., czyli więcej niż w innych dużych gospodarkach rozwijających się" – podkreślono w raporcie. OECD zaznacza, że napływ zagranicznego kapitału może odzwierciedlać wiarę w silne ekonomiczne perspektywy kraju, jednak kapitał ten jest ryzykowny i w przypadku pogorszenia nastrojów rynkowych może szybciej odpłynąć. Eksperci pozytywnie oceniają jednak mniejszy niż w innych krajach regionu udział krótkoterminowego długu zagranicznego w długu zagranicznym ogółem, który w Polsce wynosi 25 proc. Napływ kapitału wspomaga też rezerwy walutowe, których wartość wynosi 20 proc. PKB. OECD ocenia ten poziom, jako odpowiedni.

OECD zauważa, że polskie banki nie są bezpośrednio podatne na ryzyko kredytowe w krajach peryferyjnych strefy euro, jednak system bankowy jest mocno zintegrowany z bankami międzynarodowymi (zwłaszcza ze strefy euro), ponieważ zagraniczni inwestorzy kontrolują prawie trzy czwarte kapitału sektora. Stąd potrzeba dokapitalizowania europejskich banków może poskutkować ograniczeniem podaży kredytów w Polsce. Dynamika kredytów wciąż jest w Polsce lepsza niż w innych krajach regionu, ale wartość kredytów w relacji do PKB jest niższa niż wynika ze standardów OECD. „Pomimo odporności polskiej gospodarki, w kontekście rosnącego bezrobocia, jakość pożyczek dla sektora niefinansowego pogorszyła się od 2009 r., aby ustabilizować się w 2011 r." – oceniają eksperci. Wskazują jednak, że niektóre polskie banki zaciągnęły sporo zobowiązań od nierezydentów, które mogą być trudniejsze do zrolowania na wypadek problemów z płynnością i powodować wzrost kosztów finansowania banków stosujących swapy walutowe. Zdaniem ekspertów OECD,  finansowanie w obcych walutach powinno być zabezpieczone przez uzgodnienia pomiędzy NBP a zagranicznymi bankami centralnymi.