Rekordowy portfel ZUE z walką na ceny i odwołania w tle

Przez ostatnie ponad trzy dekady wybudowaliśmy w Polsce wspaniałą infrastrukturę drogową i kolejową, ale nie zbudowaliśmy polskiego kapitału w budownictwie. Teraz jest druga szansa – mówi Wiesław Nowak, prezes i założyciel ZUE.

Z tego wywiadu dowiesz się:

• Jak pojęcie „local content” rozumie szef i założyciel spółki budującej infrastrukturę kolejową.
• W jaki sposób państwa członkowskie Unii Europejskiej, takie jak Niemcy, wspierają lokalne rynki zgodnie z prawem wspólnotowym?
• Jakie są obecne wyzwania rynkowe w sektorze budownictwa, zwłaszcza w kontekście konkurencji cenowej i procedur przetargowych?
• Czy kryteria pozacenowe mają realny wpływ na rozstrzygnięcia przetargów, czy dominującym czynnikiem pozostaje cena?
• Dlaczego liczba odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej jest wysoka i jakie konsekwencje to niesie dla rynku zamówień publicznych?
• Jakie są strategiczne kierunki rozwoju ZUE, obejmujące ekspansję zagraniczną i dywersyfikację działalności?

„Local content” od miesięcy robi karierę niczym yeti – każdy słyszał, nikt nie widział, trudno powiedzieć, czym ma być w praktyce. Minister aktywów państwowych zapowiedział, że poda definicję do końca marca. ZUE to spółka, która mówi i myśli po polsku, głównym akcjonariuszem jest Polak. Jak pan rozumie „local content”?

Hasło „local content” rzeczywiście zadziałało jak włożenie kija w mrowisko. Wywołało silne emocje – zarówno pozytywne, jak i negatywne. Dla wielu małych i średnich firm to nadzieja na bardziej sprawiedliwe warunki konkurencji i lepszą przyszłość. Dla dużych podmiotów z dominującym kapitałem zagranicznym – raczej źródło niepokoju i pytanie: czym właściwie ten „local content” ma być?

Usłyszałem kiedyś definicję: to strategia wspierania polskich przedsiębiorstw w sposób zgodny z prawem unijnym, polegająca na takim przygotowywaniu postępowań przetargowych, aby krajowe firmy mogły konkurować na równych zasadach z podmiotami zagranicznymi i skutecznie zdobywać kontrakty. Taką interpretację usłyszałem w środowisku rządowym. 

Co ja o tym sądzę? Myślę, że w pierwszej kolejności trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, co rozumiemy pod pojęciem polski podmiot. W świetle prawa każdy przedsiębiorca zarejestrowany w Polsce, płacący tu podatki i prowadzący działalność gospodarczą, jest firmą polską. I zapewne większość dużych firm budowlanych właśnie tak by odpowiedziała: inwestujemy w Polsce, mamy tu centra zarządzania, współpracujemy z uczelniami, kształcimy i zatrudniamy młodych inżynierów – działamy w dobrze pojętym interesie rynku lokalnego. Formalnie to wszystko się zgadza. Pytanie jednak, czy taka definicja w pełni oddaje istotę sprawy.

Jeśli pyta mnie pan o moją opinię, to uważam, że firma z przeważającym kapitałem zagranicznym, której rzeczywisty beneficjent – właściciel podejmujący strategiczne decyzje i czerpiący zasadnicze korzyści – znajduje się poza Polską, nie jest w istocie firmą polską. Nawet jeśli jest zarejestrowana w Polsce, prowadzi tu działalność, zatrudnia pracowników i płaci podatki, w mojej ocenie pozostaje firmą zagraniczną działającą na polskim rynku. Posłużę się własnym przykładem. Nie odważyłbym się nazwać naszej spółki w Rumunii firmą rumuńską, mimo że zatrudniamy tam w większości rumuńskich pracowników i działamy zgodnie z tamtejszym prawem. Podobnie nie określiłbym naszej spółki w Niemczech jako niemieckiej. Rzeczywistym właścicielem, który podejmuje kluczowe decyzje strategiczne dotyczące tych podmiotów, jestem ja – obywatel Polski. Dlatego traktuję je jako polskie spółki działające na rynkach rumuńskim i niemieckim, funkcjonujące w oparciu o prawo i regulacje tych państw. Właśnie w tym kontekście postrzegam również dyskusję o „local content” i definicji polskości przedsiębiorstwa.

Jest faktem, że przez ostatnie ponad trzy dekady wybudowaliśmy w Polsce wspaniałą infrastrukturę drogową i kolejową, ale nie zbudowaliśmy polskiego kapitału. Teraz jest druga szansa, bo pieniędzy na inwestycje jest w tej chwili bardzo dużo, więc wykorzystajmy tę możliwość. Nikt rozsądny nie postuluje wykluczania z przetargów finansowanych ze środków unijnych podmiotów z krajów Unii Europejskiej. Funkcjonujemy na wspólnym rynku i korzystamy ze wspólnych pieniędzy – wszystkie firmy unijne powinny mieć do nich równy dostęp, niezależnie od tego, w którym państwie realizowany jest projekt.

Jeśli natomiast mówimy o podmiotach spoza UE, uważam, że w przetargach finansowanych ze środków unijnych takie podmioty nie powinny uczestniczyć. Skoro mówimy o wspólnych europejskich pieniądzach, powinny one wzmacniać rynek wewnętrzny Unii, a nie zasilać gospodarki spoza wspólnoty.

Trzeba uczciwie powiedzieć, że wiele państw członkowskich potrafi skutecznie wspierać swoje lokalne rynki – i robi to w sposób zgodny z prawem unijnym. Mam na to konkretne przykłady.

Jakie?

Można to osiągnąć choćby poprzez właściwie przeprowadzone konsultacje rynkowe, obejmujące wszystkich uczestników rynku, a w szczególności firmy krajowe. Równie istotne jest racjonalne kształtowanie warunków udziału w postępowaniu. Nie powinny one być „na wyrost”. Jeśli w przetargu stawia się wymóg rocznego przerobu na poziomie 4 mld zł, to w praktyce wiadomo, które podmioty są w stanie go spełnić. Tego rodzaju kryteria w naturalny sposób zawężają rynek.

Oczywiście warunki nie mogą być tak niskie, by dopuszczać firmy niezdolne do realizacji dużych, skomplikowanych kontraktów. Nie chodzi o obniżanie standardów ani o faworyzowanie kogokolwiek. Chodzi o to, aby nie tworzyć barier, które w praktyce zamykają lokalnym przedsiębiorstwom możliwość realnej konkurencji z największymi graczami europejskimi. Celem powinno być stworzenie uczciwych warunków rywalizacji.

Podam przykład z Niemiec – i chcę to jasno powiedzieć: choć z perspektywy wykonawcy bywa to dla nas uciążliwe, uważam, że jest to rozwiązanie przemyślane i warte rozważenia także w Polsce. Sposób organizacji rynku pokazuje, jak Niemcy świadomie wspierają lokalnych wykonawców – nie naruszając przy tym zasad unijnych. Przykładowo, przy realizacji sieci trakcyjnej zadania są często dzielone na mniejsze zakresy. Oznacza to, że lokalni wykonawcy – choćby w zakresie fundamentów czy konstrukcji stalowych – mają realną szansę konkurować cenowo i zdobywać kontrakty.

Podobnie wygląda kwestia dopuszczania sprzętu i maszyn. Teoretycznie wszystkie nasze maszyny są zarejestrowane w unijnych rejestrach, dopuszczone do pracy w Polsce i spełniają europejskie normy, więc powinny bez przeszkód pracować także w Niemczech. W praktyce jednak proces dopuszczenia bywa skomplikowany i wymaga spełnienia dodatkowych warunków. W pełni i bezproblemowo kryteria te spełniają oczywiście maszyny produkowane lokalnie w Niemczech. W Polsce natomiast sprzęt firm unijnych funkcjonuje na rynku stosunkowo swobodnie. Być może warto zastanowić się nad większą równowagą w tym zakresie – nie w duchu pretensji czy protekcjonizmu, lecz w duchu symetrii. Chodzi o to, by podobnie jak inne państwa w sposób rozsądny i zgodny z prawem wspierać rozwój własnego rynku. Niemcy robią to konsekwentnie i – co istotne – bez naruszania przepisów unijnych. Być może powinniśmy uważniej przyjrzeć się tym doświadczeniom i wyciągnąć z nich wnioski dla siebie.

Na koniec III kwartału wartość zamówień grupy wynosiła 1,1 mld zł, pod koniec roku doszła umowa o wartości 2,6 mld zł, w styczniu oferta konsorcjum z waszym udziałem o wartości 915 mln zł została wybrana jako najkorzystniejsza. Jaka jest bieżąca wartość portfela i na co jeszcze liczycie?

Na ten moment wartość naszego portfela zamówień wynosi około 3,5 mld zł, po podpisaniu wszystkich nowych umów wyniesie ok. 4,3 mld zł – to rekord w historii ZUE. Oznacza to, że w najbliższym czasie na pewno nie zabraknie nam pracy. To dobra informacja w kontekście ogólnej oceny sytuacji rynkowej.

Planujemy pozyskiwać kolejne zlecenia. Mamy ku temu realne możliwości i zakładamy, że w najbliższych latach będziemy w stanie je skutecznie realizować. Oczywiście wielkość portfela będziemy dostosowywać do sytuacji na rynku przetargowym oraz do naszych mocy przerobowych. Chcielibyśmy, aby wartość backlogu była jeszcze nieco większa.

Znamy wartość kontraktów w portfelu, co implikuje przychody, ale kluczową kwestią jest rentowność. To, co się dzieje na rynku, jest trochę niepokojące. O przetargi bije się dużo konkurentów – przykładem 12 ofert na budowę nowej linii tramwajowej w Gdańsku. Analitycy wieszczą największą w historii kumulację prac, co podwyższy koszty wykonawstwa. Jak pan ocenia portfel ZUE pod względem rentowności?

Staramy się składać oferty w sposób bezpieczny. Nie zawsze udaje się nam złożyć ofertę, która okazuje się zwycięska. Nie podejmuję się tego, aby jednoznacznie ocenić, czy konkurenci oferują ceny rażąco niskie, czy potrafią wyjątkowo skutecznie optymalizować koszty. Konkurencja jest dziś faktycznie bardzo ostra i w przetargach tramwajowych, i kolejowych. Przykładem może być duży przetarg na Warszawę Wschodnią. Kosztorys inwestorski wynosił ok. 4,5 mld zł, najniższa oferta była niższa od kosztorysu o ok. 1,5 mld zł, a różnica między najdroższą a najtańszą propozycją przekraczała 1 mld zł. W takich sytuacjach naturalnie pojawiają się pytania. Jednak aby jednoznacznie rozstrzygnąć te pytania, potrzebne są odpowiednie narzędzia po stronie zamawiających.

Problem, który dotyczy nas wszystkich, polega na tym, że te zadania – niezależnie od zaoferowanej ceny – trzeba będzie zrealizować za dwa czy trzy lata, w warunkach kumulacji inwestycji i dużego obciążenia producentów, wykonawców oraz podwykonawców. Będą to wymagające okoliczności rynkowe. Dlatego decydując się na określoną cenę, trzeba realnie oceniać własne możliwości – mierzyć zamiary na siły. 

Z punktu widzenia zamawiających najniższa cena jest po prostu najkorzystniejsza finansowo.

Czy zamawiający patrzą na coś więcej niż cenę? Czy jakieś inne kryteria też są brane pod uwagę?

W wielu przetargach ogłaszanych przez największych zamawiających funkcjonują także kryteria pozacenowe – takie jak długość gwarancji czy termin realizacji. W praktyce jednak wygląda to tak, że większość wykonawców deklaruje spełnienie maksymalnych oczekiwań zamawiającego. W efekcie postępowanie i tak sprowadza się głównie do ceny.

Moim zdaniem trudno dziś wymyślić zupełnie nowe kryteria. Być może należałoby raczej skupić się na stworzeniu skuteczniejszych narzędzi oceny po stronie zamawiającego – takich, które pozwalałyby realnie ocenić, czy dana oferta jest wykonalna i rzetelnie skalkulowana.

Oczywiście procedura przewiduje wezwanie do wyjaśnienia ceny w przypadku podejrzenia rażąco niskiej oferty. Wykonawcy przedstawiają stosowne wyjaśnienia, jednak w wielu przypadkach spór przenosi się później na etap odwołania do KIO. Przegrani uczestnicy postępowania próbują wykazać, że cena konkurenta była nierealna, i tam toczy się dalsza batalia.

Wydaje się jednak, że tego typu wątpliwości powinny być w możliwie największym stopniu rozstrzygane na etapie postępowania u zamawiającego, a nie dopiero w procedurze odwoławczej. W przeciwnym razie może to prowadzić do pewnych niepożądanych zjawisk i wypaczać sens samego postępowania odwoławczego.

Kryterium najniższej ceny jest najprostsze, dla zamawiających może wygodne jest, że wątpliwościami zajmuje się KIO. Odwołania rzeczywiście są nagminne? To teraz stały element postępowań?

Trzeba pamiętać, że w latach 2023–2024 mieliśmy wyraźne spowolnienie – liczba postępowań była znacznie mniejsza. To doprowadziło do bardzo ostrej konkurencji cenowej, której skutki odczuwamy do dziś. Liczba odwołań do KIO jest ogromna. Szczerze mówiąc, trudno dziś wskazać postępowanie, które nie trafiłoby na etap odwoławczy. Najczęściej dotyczą one zarzutów rażąco niskiej ceny albo prób wykazania uchybień formalnych, na przykład w zakresie kar środowiskowych czy innych przesłanek wykluczenia.

Odnoszę wrażenie, że w niektórych przypadkach odwołania składane są „na wszelki wypadek” – z nadzieją, że być może coś uda się podważyć. Podkreślam jednak: prawo do odwołania jest fundamentalnym prawem wykonawcy i musi być bezwzględnie zachowane. Natomiast warto zastanowić się nad systemem opłat za odwołanie. Dziś przy przetargach o wartości 1 mld zł czy kilku mld zł opłata rzędu 20 tys. zł jest w praktyce symboliczna. Być może powinna być ona bardziej adekwatna do wartości zamówienia – niższa przy mniejszych zadaniach, aby nie blokować dostępu do procedury, ale wyższa przy kontraktach o dużej wartości. Chodzi o to, by decyzja o wniesieniu odwołania była zawsze dobrze przemyślana i oparta na realnych podstawach.

Polski rynek pozostaje fundamentem działalności ZUE, ale jakiś czas temu weszliście do Rumunii, a niedawno do Niemiec. Jak rozwija się biznes za granicą?

Jesteśmy obecni w Rumunii od 2022 r. W Niemczech od ubiegłego – posiadamy już dopuszczenia w zakresie robót trakcyjnych, a obecnie jesteśmy w trakcie rozszerzania uprawnień na roboty torowe.

Przychody z rynków zagranicznych systematycznie rosną – w 2024 r. stanowiły ok. 14 proc. naszych przychodów i z roku na rok ich udział się zwiększa. W Niemczech pozyskaliśmy pierwsze, jeszcze niewielkie zlecenia. Jeśli kolejne oferty, które złożyliśmy, zostaną wybrane, wartość portfela może wzrosnąć do ok. 10 mln euro. Jak na początek, to wynik całkiem przyzwoity.

Wejście na rynki zagraniczne traktuję jako działanie strategiczne i długofalowe. Polski rynek – choć obecnie duży – jest silnie uzależniony od środków unijnych i budżetowych. Trwają końcowe prace nad ustawą o Funduszu Kolejowym, co jest dobrą informacją, jednak w perspektywie kilku lat środków unijnych w Polsce będzie mniej, a większe finansowanie infrastruktury pojawi się w innych krajach. Warto być na to przygotowanym – i właśnie to obecnie robimy.

Całkiem niedawno kupiliście spółkę drogową, jeszcze wcześniej był romans z liniami przesyłowymi. Czy planowane są kolejne ruchy dywersyfikujące działalność?

Spółkę drogową przejęliśmy dwa lata temu. Dziś jest ona w stabilnej kondycji finansowej. Na razie koncentruje się na rynku lokalnym i radzi sobie całkiem dobrze. To dla nas naturalne uzupełnienie działalności infrastrukturalnej.

Jeśli chodzi o energetykę, ten segment funkcjonuje w naszej firmie od początku – przy inwestycjach kolejowych czy miejskich komponent energetyczny jest nieodzowny. Obecnie chcemy jednak pójść krok dalej i wejść w profesjonalny obszar odnawialnych źródeł energii. Mamy już partnera europejskiego, z którym planujemy współpracę. Na tym etapie nie chciałbym jeszcze ujawniać szczegółów.

Jeżeli chodzi o ewentualny powrót do segmentu sieci przesyłowych, na dziś nie prowadzimy aktywnych działań w tym kierunku. Nie wykluczamy tego w przyszłości, jednak obecne rynki, na których działamy, zapewniają nam satysfakcjonujący poziom przychodów.

Równolegle jesteśmy na końcowym etapie uzyskiwania świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego pierwszego stopnia, które umożliwi nam udział w przetargach o charakterze wojskowym – zarówno krajowych, jak i realizowanych w ramach struktur NATO oraz programów unijnych. Kończymy obecnie proces weryfikacyjny i liczymy, że otworzy to przed nami nowy segment rynku. Chcielibyśmy działać w obszarze specjalistycznych obiektów kubaturowych oraz infrastruktury o podwyższonych wymaganiach bezpieczeństwa. Traktujemy to jako kolejny, strategiczny kierunek rozwoju spółki.