Czas oddać banki centralne w ręce obywateli!

WYWIAD | MARC LAVOIE z profesorem ekonomii na Uniwersytecie w Ottawie i Uniwersytecie Paryskim rozmawia Grzegorz Siemionczyk

Pomimo szybkiego rozwoju gospodarki w finansach publicznych Polski wciąż jest deficyt. Na tyle mały, że dług publiczny w relacji do PKB spada, ale i tak część ekonomistów jest tym zaniepokojona. Uważają, że przy tak dobrej koniunkturze sektor finansów publicznych powinien mieć nadwyżkę. Rzeczywiście powinniśmy się martwić stanem państwowej kasy?

Nie znam dobrze polskiej sytuacji finansowej, ale nie sądzę, aby niewielki deficyt budżetowy był powodem do niepokoju. Być może jeszcze dekadę temu był to pogląd heterodoksyjny, ale dziś nawet ekonomiści z głównego nurtu przyznają, że rządy nie muszą przestrzegać tych samych reguł zarządzania budżetem co gospodarstwa domowe, a finansowane długiem wydatki publiczne nie wypierają prywatnych wydatków inwestycyjnych i konsumpcyjnych. Istnieje także duża zgoda co do tego, że zależność między tempem rozwoju gospodarki a inflacją jest słaba, co daje władzom większą przestrzeń do ekspansywnej polityki fiskalnej i pieniężnej. Ryzyko, że jej kosztem będzie inflacja, jest mniejsze, niż się wydawało.

Coraz większą popularnością cieszy się teoria, wedle której deficyt budżetowy jest nie tylko akceptowalny, ale wręcz konieczny, bo w ten sposób kreowany jest pieniądz.

Mówi pan o Nowoczesnej Teorii Monetarnej (MMT)? Składa się na nią wiele tez, spośród których niektóre nie budzą większych kontrowersji, ale niektóre są wątpliwe. Nie sądzę, abyśmy potrzebowali deficytu, żeby powstawał pieniądz. Szybki rozwój gospodarki i adekwatny wzrost podaży pieniądza jest możliwy w warunkach zrównoważonego budżetu.

Ale zrównoważony budżet nie powinien być celem dla rządu nawet w warunkach dobrej koniunktury?

Nie powinien. Proszę spojrzeć na Japonię, która ma stale deficyt budżetowy, rosnący dług publiczny i nie widać, aby miało to negatywne konsekwencje. Inflacja jest tam bardzo niska.

Wzrost gospodarczy też.

Ale nie z powodu stanu finansów publicznych. Poza tym stagnacja Japonii jest w dużej mierze pozorna. PKB faktycznie rośnie tam niemrawo, ale w przeliczeniu na mieszkańca całkiem przyzwoicie.

Dziś deficyt w Polsce jest niewielki, ale jeśli politycy usłyszą, że nie muszą się nim martwić, może szybko wzrosnąć. Istnieją jakieś progi deficytu i długu, które można uznać za powód do wszczynania alarmu?

Polskę jako członka UE wiążą unijne limity deficytu i długu (na poziomie, odpowiednio, 3 i 60 proc. PKB). Nie zmienia to faktu, że te limity nie mają żadnego umocowania w teorii ekonomii, są zupełnie arbitralne. Znów, to jest pogląd dość szeroko akceptowany przez ekonomistów, mówi o tym choćby noblista Joseph Stiglitz. W praktyce ograniczeniem jest zaufanie inwestorów do kraju.

To miękkie ograniczenie. Jeśli inwestorzy przestraszą się stanu finansów publicznych jakiegoś kraju, zaczną wyprzedawać jego obligacje skarbowe. Ale wtedy do akcji może wkroczyć bank centralny...

Tu wracamy do MMT. W świetle tej teorii w suwerennym kraju nie ma żadnych finansowych ograniczeń dla wydatków publicznych. Taki kraj nie może zbankrutować. Tyle że takie państwa są na świecie w mniejszości. Należą do nich m.in. USA, Japonia, Australia, Kanada, Wielka Brytania i kilka innych. Nie należą do nich jednak kraje strefy euro. Tam bowiem nie ma żadnej współpracy między rządami państw a bankiem centralnym, co widzieliśmy w trakcie kryzysu fiskalnego. Gdy niektóre kraje potrzebowały większej przestrzeni fiskalnej, aby pobudzić swoje gospodarki, Europejski Bank Centralny im jej nie zapewnił. Wkroczył do akcji dopiero, gdy stały się one obiektem ataków spekulacyjnych, ale i tak zrobił za mało i za późno.

Polska ma jednak własną walutę i własny bank centralny.

Polski bank centralny w razie paniki na rynkach może kupić aktywa finansowe, których nie chcą prywatni inwestorzy. To rozwiązałoby problem ze wzrostem rentowności obligacji. Ale ci inwestorzy, którzy wycofają kapitał z Polski, ulokują pieniądze w innym kraju, a złoty się osłabi. Polski bank centralny może więc kontrolować stopy procentowe w gospodarce, włącznie z rentownością obligacji skarbowych, ale nie może jednocześnie kontrolować kursu waluty. A osłabienie waluty może doprowadzić do wzrostu inflacji oraz wpędzić w tarapaty podmioty zadłużone w walutach obcych. W idealnym świecie MMT Polska mogłaby kontrolować zarówno stopy procentowe, jak i kurs waluty, ale Polska do tego idealnego świata nie należy, tzn. nie spełnia kryteriów pełnej suwerenności.

Bo mamy zadłużenie w walutach obcych?

Powodów jest więcej. Stopy procentowe w Polsce są mocno powiązane ze stopami w strefie euro, a kurs złotego też nie jest w stosunku do euro w pełni płynny. A do tego bank centralny i rząd są od siebie niezależne.

Zwolennicy MMT uważają, że bank centralny i rząd powinny współpracować? Jeśli ta teoria jest prawdziwa, to może czas skończyć z niezależnością NBP?

Nie wiem, czy zwolennicy MMT mają jakiś jednolity pogląd na to, jak od strony prawnej powinna odbywać się współpraca między bankiem centralnym a rządem. Po prostu zakładają, że cały sektor publiczny jest skonsolidowany. Ale abstrahując od MMT, zalety niezależności banków centralnych są moim zdaniem przereklamowane. Z pewnością w strefie euro ta niezależność jest nadmierna.

Dlaczego?

Rząd powinien mieć coś do powiedzenia w sprawach tak istotnych jak sterowanie polityką pieniężną kraju. Tzn. jeśli minister finansów nie zgadza się z jakąś decyzją banku centralnego, to powinien zmienić tę decyzję albo podać się do dymisji. Tak jest np. w Kanadzie i to jest dobry model. Sędziowie nie powinni decydować o tym, jak ma funkcjonować społeczeństwo, tylko kontrolować, czy działa w zgodzie z regułami ustalonymi przez demokratycznie wybrane władze. Na tej samej zasadzie bank centralny powinien mieć swobodę prowadzenia polityki pieniężnej, ale to władze wybrane przez obywateli powinny ustalać jej cel.

Czy w takim porządku instytucjonalnym banki centralne miałyby inne cele niż dziś, gdy dbają głównie o utrzymanie inflacji na niskim, ale dodatnim poziomie?

W wielu krajach cel polityki pieniężnej byłby taki sam, w innych może banki centralne musiałyby się bardziej troszczyć o utrzymywanie wysokiego poziomu zatrudnienia. Ale na dobrą sprawę w każdym kraju ten cel mógłby być inny i mógłby się zmieniać w zależności od tego, jaka opcja polityczna jest u władzy. Uważam, że polityka pieniężna to część demokratycznego procesu, której nie można zostawiać w rękach kilku technokratów.

Argumentem na rzecz niezależności banku centralnego od polityków tradycyjnie były obawy, że ci ostatni zawsze będą opowiadali się za bardziej ekspansywną polityką pieniężną, a w efekcie inflacja będzie wyższa. Pan takich obaw nie ma?

Oczywiście, że mam. Ale jeśli chcemy, aby demokracja funkcjonowała, musimy mieć zaufanie do wyborów obywateli. Załóżmy, że pozbawiamy bank centralny niezależności, na jego czele stoi jeden z wiceministrów. Prowadzi bardzo ekspansywną politykę pieniężną, której skutkiem jest wysoka inflacja. W kolejnych wyborach rządząca partia zostałaby z tego rozliczona. Ale też może większość obywateli uznałaby, że inflacja na poziomie 5–6 proc. rocznie bardziej im odpowiada niż inflacja na poziomie 1–2 proc. Nie wiemy tego, bo dziś wąska grupa technokratów mówi nam, jak jest dobrze.

Zagrożenie wysoką inflacją łatwo bagatelizować, bo od lat pozostaje ona niska pomimo ekspansywnej polityki pieniężnej. Mam wrażenie, że to jest jedno ze źródeł rosnącej popularności heterodoksyjnych teorii ekonomicznych. Sądzi pan, że inflacja pozostanie w ryzach na dłużej?

Te siły, które ją trzymają na niskim poziomie, wciąż działają. Po pierwsze, wykorzystanie potencjału wytwórczego po kryzysie finansowym sprzed dekady wciąż jest relatywnie niskie. Po drugie, na całym świecie związki zawodowe są słabe, nie potrafią wywalczyć podwyżek płac. To w dużej mierze skutek uboczny globalizacji. Pracownicy boją się, że jeśli będą żądali podwyżek, to ich miejsca pracy po prostu znikną, bo pracodawca przeniesie produkcję za granicę.

Aby obywatele mieli faktycznie kontrolę nad polityką pieniężną, może należałoby zakazać kreacji pieniądza bankom komercyjnym, jak proponowała w ub.r. szwajcarska Inicjatywa na rzecz Państwowego Pieniądza? Banki centralne tworzą tylko ułamek pieniądza, który jest w obiegu. Większość powstaje w drodze udzielania kredytów przez prywatne instytucje finansowe.

Obecny system tzw. rezerwy cząstkowej, w ramach którego banki komercyjne mogą kreować pieniądz, jest moim zdaniem dobry. Reguły są przecież ustalone przez banki centralne i rządy. Władze mogą kontrolować stopę rezerwy obowiązkowej, wysokość stóp procentowych, poziom maksymalnej dźwigni finansowej, limity LTV (stosunek kwoty kredytu do wartości zabezpieczenia – red.). W ostatnich 20–30 latach rzeczywiście doszło do nadmiernej deregulacji sektora finansowego, wskutek czego kreacja kredytu wymknęła się spod kontroli. Ale rozwiązaniem tego problemu nie powinny być radykalne reformy systemu finansowego, tylko zaostrzenie regulacji. Proszę pamiętać, że w latach 1945–1980 w USA praktycznie nie było bankructw banków, choć istniał system rezerwy cząstkowej.

Wróćmy do MMT. Po kryzysie finansowym najważniejsze banki centralne na świecie prowadziły skup obligacji skarbowych w ramach tzw. ilościowego łagodzenia polityki pieniężnej (QE). Część komentatorów uważa, że to pierwszy krok ku MMT, albo inaczej, że MMT stanowi uzasadnienie takich programów jak QE.

Ja bym tych dwóch spraw nie łączył. QE to polityka pieniężna, MMT to przede wszystkim polityka fiskalna. Zwolennicy MMT proponują, aby rząd wydawał tyle, na ile pozwala potencjał gospodarki i ograniczenie inflacyjne, a bank centralny ma się troszczyć o to, aby stopy procentowe pozostawały nisko. To też mogłoby oznaczać skupowanie obligacji rządu, jak w ramach QE, ale mogłoby się to odbywać na rynku pierwotnym, a nie wtórnym. Poza tym w tym wypadku pieniądze, które bank centralny kreuje przez skup obligacji, zawsze miałyby przełożenie na PKB, bo finansowałyby wydatki rządu. W ramach QE bank centralny skupuje obligacje od inwestorów, a ci mogą z tymi pieniędzmi zrobić, co chcą, np. wydać je za granicą. Wtedy QE nie ma bezpośredniego przełożenia na PKB kraju.

O fiskalnym charakterze MMT świadczy to, że zwolennicy tej teorii sądzą, że w prawdziwie suwerennych państwach mogłyby nie istnieć podatki. Brzmi to obiecująco.

Niestety, to jest właśnie jedna z tych składowych MMT, które są kontrowersyjne. Ściśle rzecz biorąc, propagatorzy tej teorii uważają, że rząd nie potrzebuje podatków, aby finansować swoje wydatki. Może ich natomiast potrzebować, aby np. dało się schłodzić gospodarkę, gdy inflacja jest nadmierna, ale też po to, aby podtrzymywać status lokalnej waluty jako prawnego środka płatniczego. Ale skoro podatki i tak będą istniały, czy można mówić, że nie finansują wydatków rządu? Moim zdaniem to twierdzenie jest nieintuicyjne.

Prof. Marc Lavoie jest wykładowcą ekonomii na Uniwersytecie w Ottawie i na Uniwersytecie Paris-Nord. Współpracuje także z Instytutem Badań Makroekonomicznych Fundacji Hansa Boecklera w Duesseldorfie, Instytutem Broadbent w Toronto i Instytutem na rzecz Nowego Myślenia o Ekonomii. Jest zwolennikiem i propagatorem szkoły postkeynesowskiej, badaczem heterodoksyjnych nurtów ekonomii. GS