Za co rząd nie lubi filara kapitałowego?

Zasadniczą tezą, na której opiera się uzasadnienie do ustawy mającej drastycznie ograniczyć OFE jest ta, że filar kapitałowy jest z gruntu zły. Rząd przypisuje mu trzy zasadnicze wady.

Po pierwsze, przekazywanie składek do OFE generuje dług publiczny, co negatywnie odbija się na kondycji finansowej sektora finansów publicznych i wzroście gospodarczym. Po drugie, sektor prywatny nie jest w stanie wziąć na siebie ryzyka demograficznego, dlatego II filar nie jest żadną odpowiedzią na problem niskiej dzietności. Po trzecie, produktywność inwestycji OFE jest niewielka, gdyż wysoka produktywność ogranicza się jedynie do tej  mniejszościowej części portfela, która zainwestowana jest w akcje na GPW. Wszystkie powyższe stwierdzenia uważam za całkowicie błędne. Szczegółową ich krytykę Komitet Obywatelski ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego przedstawił w Obywatelskim Kontrraporcie dostępnym na naszych stronach. Jednak wzmożona ostatnio dyskusja pozwoliła jeszcze nieco jaśniej ująć nasze stanowisko w tych trzech sprawach.

Autorzy uzasadnienia przedstawiają tezę, że wpływ OFE na wzrost gospodarczy był jednoznacznie negatywny. Jest to po części pochodna fałszywego założenia o generowaniu przez fundusze emerytalne długu publicznego, a po części błędnego przekonania, że tylko bezpośrednie inwestycje w przedsiębiorstwa przekładają się na wzrost gospodarczy

Zacznę od problemu wpływu OFE na dług publiczny. Kwestia tego, w jakim stopniu reforma emerytalna z 1999 r. doprowadziła do wzrostu zadłużenia publicznego, jest zagadnieniem empirycznym, a nie teoretycznym. Z punktu widzenia teorii nie można z góry przewidzieć, czy wzrost jakiegoś wydatku nie wywołał kompensujących działań w ramach zarządzania finansami publicznymi. Autorzy Uzasadnienia przyznają, że:

„Ubytek składki wynikający ze stworzenia OFE może być finansowany poprzez:

Zbadanie tego, jak te kwestie zostały rozstrzygnięte w latach 1999–2012 wymaga dokładnych badań nad polską polityką fiskalną w tym okresie. Badania te powinny uwzględniać przy tym także wpływ OFE na wzrost gospodarczy, co pośrednio łagodzi presję finansową na sektor finansów publicznych. W tym miejscu przytoczę jeden wiele mówiący fakt: w latach 1995–1998 (przed reformą) deficyt sektora finansów publicznych wyniósł średnio 4,6 proc., a w latach 1999–2012 średnia wielkość tego deficytu była na dokładnie takim samym poziomie. Ponieważ o przyroście długu decyduje ten właśnie deficyt, bliższa prawdy może być teza skrajnie przeciwna do tej, którą prezentuje Uzasadnienie – wpływ OFE na dług publiczny mógł być zupełnie neutralny.

Nawet jeżeli skłaniać się do bardziej wypośrodkowanego stanowiska w odniesieniu do przeszłości, to przyszłość wskazuje jednoznacznie na ów wariant skrajny. Jeżeli postulowane zmiany nie weszłyby w życie, nie ma możliwości, by polskie państwo dalej się zadłużało w celu finansowania OFE (lub w jakimkolwiek innym). Bariera konstytucyjna długu do PKB nieuchronnie się bowiem zbliża, co wymusi dostosowanie po stronie wydatków państwa. Gdyby Polska wytrwała w budowie filara kapitałowego, na pewno nie doprowadziłoby to do dalszego zadłużania się, jeśli tylko konstytucyjny limit 60 proc. długu do PKB pozostanie w mocy. Wszystkie argumenty odwołujące się do przyszłego wzrostu zadłużenia z tytułu funkcjonowania II filara są więc z gruntu błędne.

Nie jest też prawdą, że II  filar w żadnym stopniu nie jest odpowiedzią na wyzwania polskiej demografii.

Przede wszystkim dywersyfikacja źródeł finansowania emerytury w istotny sposób zwiększa jej bezpieczeństwo. W systemie repartycyjnym starzenie się społeczeństw skutecznie podkopuje zdolność do waloryzowania składek choćby na poziomie inflacji, a czasami wymaga nawet ujemnych waloryzacji, czyli spadku nominalnej wartości zapisów na kontach emerytalnych. Tymczasem filar kapitałowy opiera się na dochodach z kapitału, które mogą być wyższe niż waloryzacje w ZUS z kilku powodów. Po pierwsze, kapitał jest mobilny i może korzystać z pracy poza granicami naszego kraju, a ZUS nie będzie pobierał składek od osób pracujących poza Polską. Po drugie, stopa zwrotu z rynku akcji historycznie była wyższa od stopy wzrostu PKB o około 2 pkt proc. Po trzecie, może zdarzyć się tak, że dochody z kapitału będą rosły szybciej niż dochody z pracy. Dotąd udział pracy i kapitału w PKB pozostawał w miarę stabilny, jednak gospodarka bardzo dynamicznie zmienia się i nie ma gwarancji, że względna pozycja pracy nie pogorszy się.

Drugą sprawą jest techniczna możliwość wypłacania emerytur przez sektor prywatny, którą także rząd kwestionuje. Autorzy uzasadnienia do ustawy posuwają się nawet do stwierdzenia, że „jedynym podmiotem zdolnym do zmagania się z ryzykiem demograficznym jest państwo". Zdanie to sugeruje, że nigdzie na świecie fundusze emerytalne nie wypłacają emerytur i zawsze co najmniej tuż przed osiągnięciem wieku emerytalnego ich środki musi przejmować państwo. Jest to oczywiście nieprawda. Nasz Komitet zgłosił w trakcie konsultacji społecznych propozycję systemu wypłat, która mogłaby być dobrym punktem wyjścia do dyskusji o tym, jak technicznie zorganizować dożywotnie emerytury kapitałowe, których posiadacze cieszyliby się wyższą stopą waloryzacji niż ta oferowana przez ZUS.

W uzasadnieniu nie dyskutuje się z powyższymi argumentami. Nie ma też słowa na temat wiarygodności obietnic emerytur z ZUS. Przyjęty przez rząd przegląd systemu emerytalnego szermuje gołosłowną formułą o automatycznym dopasowaniu zobowiązań ZUS do możliwości gospodarczych. Jest to teza fałszywa, gdyż ukrywa się fakt, że ustawa z 2004 r. zniszczyła mechanizm wiążący świadczenia ZUS z dopływem składki do ZUS. Waloryzacje składek wpłacanych do ZUS mogą w niekorzystnych warunkach demograficznych i ekonomicznych powiększać przyszłe zobowiązania ZUS w luźnym związku z możliwościami płatniczymi ZUS. Dotyczy to w szczególności mechanizmu waloryzacji subkonta, który będąc aktem politycznej kreacji, przyznaje bez ekonomicznego uzasadnienia wyższe stopy waloryzacji niż na koncie podstawowym, mimo że mechanizm dopływu środków jest dla obydwu kont wspólny. Niepokój budzi też zasada waloryzacji kwartalnej, która w ostatnich latach doprowadziła do wzrostu świadczeń części emerytów o 10 proc. ponad możliwości finansowe ZUS.  Obecny system waloryzacji jest rozwiązaniem przejściowym i nie da się go długo utrzymać.

Autorzy uzasadnienia przedstawiają tezę, że wpływ OFE na wzrost gospodarczy był jednoznacznie negatywny. Jest to po części pochodna fałszywego założenia o generowaniu przez fundusze emerytalne długu publicznego, a po części błędnego przekonania, że tylko bezpośrednie inwestycje w przedsiębiorstwa przekładają się na wzrost gospodarczy. Jeżeli wzrostowi aktywów OFE nie towarzyszy identyczny wzrost podaży obligacji skarbowych, to mamy do czynienia ze wzrostem oszczędności w gospodarce aż do czasu, kiedy OFE zaczną wypłacać emerytury na dużą skalę. Oszczędności te mogą być różnie rozdysponowane. Z punktu widzenia wzrostu gospodarczego najlepiej byłoby, gdyby w całości trafiły bezpośrednio do przedsiębiorstw. Jednak w praktyce nie jest to możliwe.

Po pierwsze dlatego, że jest to wbrew interesowi przyszłych emerytów, by opierać podstawę ich świadczeń o portfel składający się z samych akcji. Po drugie, rynek obligacji korporacyjnych w Polsce nie jest dość rozwinięty, by zapewnić w odpowiedniej ilości podaż instrumentów o porównywalnym poziomie bezpieczeństwa co obligacje Skarbu Państwa. Z czasem może się to zmienić – za 10–20 lat OFE mogłyby naturalnie zmniejszyć zaangażowanie w skarbowe papiery wartościowe do kilkunastu lub nawet kilku procent.

Inwestowanie w obligacje Skarbu Państwa, choć mniej korzystne niż bezpośrednie inwestycje w przedsiębiorstwa, nie jest jednak samo w sobie niepożądane. Jeżeli następuje w wyniku pojawienia się oszczędności netto w gospodarce narodowej, to pośrednio prowadzi do spadku stóp procentowych, co działa stymulująco na inwestycje prywatne. Ten mechanizm przy innej okazji nie umyka uwadze autorów uzasadnienia: „Wprowadzenie dobrowolności przekazywania przyszłych składek do OFE spowoduje spadek budżetowych kosztów systemu emerytalnego, dzięki czemu nastąpi relatywny spadek długu publicznego i wzrost wiarygodności Polski, co obniży koszty kredytu i tym samym będzie miało pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy". Abstrahując od (jak już wspomniałem całkowicie błędnego) ścisłego powiązania OFE z długiem publicznym, zwraca się tu uwagę na związek poziomu oprocentowania obligacji skarbowych z kosztem kredytu w całej gospodarce, a przez to ze wzrostem gospodarczym. Takie wybiórcze stosowanie ekonomicznych argumentów jest niestety w Uzasadnieniu częste i występuje także przy analizie szczegółowych rozwiązań, których rozważanie pozostawię innym.

Maciej Bitner, główny ekonomista, Wealth Solutions