Włochy to jedno z najbardziej oszczędnych państw Unii

Z Philippem Heimbergerem, ekonomistą Wiedeńskiego Instytutu Międzynarodowych Badań Ekonomicznych, rozmawia Grzegorz Siemionczyk.

Kilka miesięcy temu rozpoczął pan na Twitterze „Kampanię przeciwko nonsensowi na temat Włoch". Co skłoniło ekonomistę z Austrii, a więc jednego z państw oszczędnej Północy, aby wziąć w obronę jedno z państw rozrzutnego Południa?

Właśnie to, że te stereotypy są męczące i szkodliwe. One są w obiegu już od dawna, ale w tym roku, w okresie formowania nowego rządu Włoch, trudno było od nich uciec. Być może w Polsce wizerunek Włoch jest inny, ale w Niemczech i w Austrii kraj ten jest postrzegany jako rozrzutny, żyjący ponad stan na koszt innych. To jest szkodliwy mit, któremu trzeba się przeciwstawić. Było to widać w trakcie dyskusji o unijnym Funduszu Odbudowy. Pojawiały się pomysły, aby uzależnić pomoc dla Włoch od jakichś reform, które byłyby dyktowane przez kraje z Północy. To nie służy dobrym stosunkom pomiędzy krajami strefy euro, polaryzuje opinię publiczną i psuje debatę o właściwej polityce gospodarczej, która dziś jest wyjątkowo ważna.

To, że w Unii Europejskiej bardziej zadłużona od Włoch jest tylko Grecja, która otarła się o bankructwo, jest jednak faktem.

Tak, ale z jednym zastrzeżeniem: zadłużenie nie jest problemem całej gospodarki, tylko sektora finansów publicznych. Zadłużenie sektora prywatnego jest relatywnie niskie. W 2019 r. wynosiło około 150 proc. PKB, podobnie jak w Niemczech, ale istotnie mniej niż we Francji i Holandii (około 250 proc. PKB – red.).

Dług prywatny jest jednak rozproszony i nie jest pod kontrolą rządu. Wysoki dług publiczny, dochodzący obecnie do 160 proc. PKB, zdaje się zaś świadczyć o złym zarządzaniu gospodarczym albo – jak we wspomnianym przez pana stereotypie – nadmiernej rozrzutności władz.

Być może trudno w to uwierzyć, ale dzisiejszy dług publiczny Włoch to jest dziedzictwo wydarzeń z lat 80. XX w. Jeszcze w latach 70. dług był niski, nie przekraczał 40 proc. PKB. Wystrzelił w kolejnej dekadzie w następstwie wzrostu stóp procentowych na świecie. To znacząco zwiększyło koszty obsługi długu, które powodowały jego dalsze narastanie. Później Włochy dążyły do wejścia do strefy euro, więc starały się stosować do unijnych reguł fiskalnych (tzw. kryteria z Maastricht). W latach 90. wprowadziły kilka programów oszczędnościowych. Prawie żaden kraj UE w latach 90. nie zaostrzył polityki fiskalnej tak jak Włochy. Wyłączając koszty obsługi długu, od 1992 r. włoski rząd niemal nieprzerwanie miał nadwyżkę budżetową, która dochodziła nawet do 6 proc. PKB. Wyjątkiem były lata kryzysów, czyli 2009 i 2020 r. Nawet oszczędne kraje Północy, jak Niemcy, Austria i Holandia, nie osiągały pierwotnej nadwyżki budżetowej równie często, co Włochy. Problem w tym, że już od lat 90. włoska gospodarka jest w stagnacji. W takich okolicznościach trudno jest ograniczać stosunek długu do PKB.

To niemrawe tempo wzrostu gospodarczego było konsekwencją zbyt restrykcyjnej polityki fiskalnej? A może, jak powiedzieliby zwolennicy tzw. ekonomii podażowej, we Włoszech administracja jest nadmiernie rozrośnięta? Gdyby ją ograniczyć, zmniejszyć rolę państwa w gospodarce, można byłoby też obniżyć podatki, a gospodarka by przyspieszyła?

Przyczyny włoskiej stagnacji są złożone, ale teoria, że konsolidacja finansów publicznych może pobudzać gospodarkę, w przypadku Włoch ewidentnie nie zadziałała. Przeciwnie, cięcie wydatków publicznych przyczyniło się zapewne do stagnacji, choć nie twierdzę, że to było jedyne jej źródło.

Pod względem stosunku wydatków publicznych do PKB Włochy są w europejskiej czołówce. Przypominają pod tym względem kraje nordyckie z ich rozbudowanymi systemami opieki społecznej. Te kraje są jednak zamożniejsze. Może jednak wydatki publiczne są za duże?

Włochy też są krajem wysoko rozwiniętym, więc rozbudowany system opieki społecznej jest naturalny. Ale też stosunek wydatków publicznych do PKB nie mówi wiele na temat tego, czy wydatki te są nadmierne. To bardzo nieprecyzyjny wskaźnik. Gdyby gospodarka Włoch rozwijała się szybciej, to stosunek ten byłby niższy. Nie twierdzę, że we włoskim budżecie nie ma żadnych zbędnych wydatków, ani że jakość usług publicznych jest tam zawsze doskonała i nie da się jej poprawić optymalizując wydatki. Ale myślenie, że jakieś ogólne cięcie wydatków publicznych byłoby remedium na bolączki Włoch, jest błędne. Nie pobudziłoby to gospodarki, mogłoby natomiast zaszkodzić stabilności społecznej i politycznej. A rządy we Włoszech i tak zmieniają się zbyt często.

Swoją kampanię rozpoczął pan w lutym, po niemal roku od początku koronakryzysu w Europie, który – jak się zdaje – ostatecznie zmienił podejście ekonomistów głównego nurtu do roli polityki fiskalnej. Tam, gdzie rządy nie bały się dużego deficytu w finansach publicznych i wzrostu długu, kryzys był mniejszy. Zresztą już wcześniej Międzynarodowy Fundusz Walutowy, jeszcze dekadę temu popierający politykę oszczędności w krajach z południa strefy euro, dokonał wolty. Podkreślał, że zbyt szybkie zaciskanie pasa to silny hamulec wzrostu, a przez to może przynosić skutki odwrotne do zamierzonych. Wskazywał też, że ciężar pobudzania gospodarek nie może spoczywać tylko na bankach centralnych. Nie walczy pan z wiatrakami?

Przyznaję, że podejście do deficytów i długu publicznego się zmieniło w porównaniu z 2010 r. (wybuch kryzysu fiskalnego w strefie euro – red.). Mario Draghi wprost mówi, że odpowiedzialna polityka fiskalna nie oznacza trzymania za wszelką cenę niskiego deficytu. MFW nawołuje zaś rządy, aby więcej wydawały, dzięki czemu szybciej wyjdą z kryzysu. Pandemia uświadomiła też ekonomistom, że służba zdrowia w wielu krajach jest niedofinansowana, a to na dłuższą metę przynosi gospodarcze koszty, a nie oszczędności. Zadaję sobie jednak pytanie, na ile trwała będzie ta zmiana, szczególnie w Europie. Gdy pandemia będzie pod kontrolą, a ożywienie rozpocznie się na dobre, polityka oszczędności może wrócić. Tak przecież było po kryzysie finansowym. Rządy początkowo też starały się pobudzać wzrost gospodarczy, ale zbyt szybko przystąpiły do zaostrzania polityki fiskalnej. Dzisiaj też fiskalne jastrzębie zaczynają się odzywać. W Niemczech nie brakuje zwolenników możliwie szybkiego przywrócenia „hamulca długu", który w trakcie pandemii został wyłączony. Dlatego wyjaśnienie, kiedy zadłużenie jest problemem i jakie są rozwiązania, jest dzisiaj bardzo ważne, nie tylko dla samych Włoch. Po pandemii Francja i Hiszpania będą miały dług publiczny na mniej więcej takim poziomie jak Italia przed pandemią.

W Polsce losy Włoch są często przywoływane jako przestroga, aby nie wchodzić do strefy euro. Ta narracja brzmi tak: gdyby Włochy zachowały własną walutę, to w sytuacji kryzysowej doszłoby do jej osłabienia, co przywróciłoby konkurencyjność gospodarki i wprowadziło ją z powrotem na tory szybkiego wzrostu. Problem z nadmiernym długiem nie mógłby się pojawić. To z powodu przyjęcia euro Włochy są skazane na bolesną wewnętrzną dewaluację, czyli m.in. obniżenie poziomu płac. Przyjęcie euro we Włoszech było faktycznie błędem?

Włochy z pewnością nie były dobrze przygotowane do członkostwa w strefie euro od strony instytucjonalnej. Z perspektywy czasu być może rezygnacja z własnej waluty była więc błędem. Wydaje się też, że gdyby Włochy miały możliwość dewaluacji waluty, nie znalazłyby się w takiej sytuacji, w jakiej dzisiaj są. To jednak nie jest równoznaczne tezie, że Włochy powinny wyjść ze strefy euro. Koszty italexitu byłyby olbrzymie. Po pierwsze, oznaczałoby to zapewne bankructwo, bo zobowiązania w euro stałyby się trudne do udźwignięcia. Z tego powodu doszłoby też do kryzysu finansowego i gospodarczego. Jeśli recepta Brukseli na kłopoty Włoch będzie taka jak dotąd, nie wykluczałbym, że do italexitu dojdzie. Ale nie zalecałbym tego. Należy raczej dążyć do zmian reguł fiskalnych w UE, aby umożliwiły prowadzenie takiej polityki, która daje szansę na wyrośnięcie z długu.

Wracamy więc do pytania, czy Włochy są w stanie wrócić na ścieżkę wzrostu? Może np. szybkie starzenie się tamtejszej ludności jest hamulcem, którego nie da się zwolnić?

To na pewno jest duże wyzwanie. Włochy należą do najszybciej starzejących się społeczeństw Europy, a pandemia Covid-19 jeszcze pogłębi ten problem, bo ujemnie wpłynie na liczbę urodzeń. Do tego Włochy mają problem z wysoką stopą bezrobocia. Im mniejsza część osób kontrybuuje do systemu opieki społecznej, w tym do systemu emerytalnego, tym większe muszą być obciążenia tych, którzy pracują. Niemniej włoska gospodarka ma też pewne atuty. Model wzrostu jest tam inny niż np. w Hiszpanii czy Grecji, w większym stopniu opiera się na eksporcie. Przez większą część współczesnej historii, z krótką przerwą w latach 2005–2011, Włochy miały nadwyżkę w handlu towarami i usługami. W ostatnich latach dochodziła ona do 3 proc. PKB. Co więcej, w strukturze eksportu istotną rolę odgrywają branże zaawansowane technologicznie. To zresztą kolejny dowód na to, że Włosi nie żyją ponad stan, nie konsumują więcej, niż produkują. Teraz w globalnym handlu widoczne jest silne ożywienie. Włochy na tym mogą skorzystać, choć może nie tak mocno jak Niemcy.

Co należy zrobić, aby Włochy mogły wykorzystać ten potencjał?

Z pewnością dużą szansą dla Włoch jest Fundusz Rozwoju. Do wykorzystania mają ponad 200 mld euro. To powinno pomóc rozruszać nie tylko inwestycje publiczne, które były w ostatnich latach ograniczane w ramach polityki oszczędności, ale też inwestycje prywatne. Konsekwencją powinien być wzrost zatrudnienia. Jednocześnie, jak już mówiłem, Włochy muszą zabiegać o zmianę reguł fiskalnych w UE. One muszą dawać krajom członkowskim większą elastyczność w zakresie finansowania inwestycji publicznych.

A reformy strukturalne, zwiększające elastyczność na rynku pracy, konkurencję na rynku wewnętrznym itp.? To są często zalecenia, które płyną od ekonomistów z północy Europy.

Reformy strukturalne to atrakcyjny, ale mglisty termin. Zwolennicy takich reform często mają na myśli deregulację rynku pracy. Tyle że Włochy takie reformy podjęły już w latach 90. W 2014 r. premier Matteo Renzi dodatkowo zmniejszył ochronę pracowników przez zwolnieniem. Skutkiem tych zmian był znaczący wzrost odsetka umów o pracę na czas określony i spadek realnych płac relatywnie do Niemiec i Francji. Teoretycznie to dobrze, ale w praktyce zmalały też bodźce dla firm, aby dokonywać inwestycji zwiększających produktywność, co jest kluczowe dla wzrostu gospodarczego w długim okresie. Ostatecznie nie widać, aby liberalizacja rynku pracy w jakiś sposób pobudziła gospodarkę Włoch. Nie wiem, w jaki sposób dalsze osłabianie ochrony pracowników miałoby coś zmienić. To wyjaśnić muszą zwolennicy reform strukturalnych.

CV

Philipp Heimberger jest doktorem nauk ekonomicznych, badaczem w austriackim ośrodku WIIW (Wiedeński Instytut Międzynarodowych Badań Ekonomicznych). Od lutego prowadzi w mediach społecznościowych Kampanię przeciwko Nonsensowi na Temat Włoch.