Energetyka jądrowa wymaga nowych uregulowań prawnych

Polskie prawo jeszcze nie jest przygotowane na budowę elektrowni atomowej. Tymczasem czytelne, przejrzyste regulacje to ważna zachęta inwestycyjna dla potencjalnych partnerów

Zachęty inwestycyjne dla potencjalnych inwestorów chcących wziąć udział w budowie polskiej elektrowni atomowej mogą łatwo i szybko spotkać się z zarzutem pomocy publicznej. I trzeba mieć tego świadomość. Dlatego najlepszą, a jednocześnie bezpieczną zachętą będzie stworzenie przejrzystego, jasnego i zrozumiałego prawa, które z jednej strony da komfort i poczucie bezpieczeństwa stronie polskiej, z drugiej natomiast stanie się swoistą rękojmią dla potencjalnych partnerów zagranicznych. Tylko wtedy będą oni mogli powiedzieć: - Wchodzimy w to przedsięwzięcie na 30 lat, ale już teraz znamy wszystkie warunki i wiemy, co się stanie, gdy będziemy z niego wychodzić.

[srodtytul]Brak nam kompleksowego aktu prawnego[/srodtytul]

Polskie prawo energetyczne było pisane w czasach, kiedy nie myśleliśmy o energetyce atomowej. I w związku z tym nie została ona w ogóle w tym prawie ujęta jako proces inwestycyjny. Mamy co prawda prawo atomowe, zawierające pewną liczbę przepisów dotyczących na przykład składowania substancji rozszczepialnych czy radiacji. Z pewnością nie jest to jednak akt prawny, którego potrzebuje nasz kraj, by przeprowadzić tak skomplikowane przedsięwzięcie, jak budowa, uruchomienie i eksploatacja elektrowni jądrowej. Do tego niezbędna jest kompleksowa i kompletna specjalna ustawa, która szczegółowo ureguluje cały proces inwestycyjny związany z budową elektrowni. I zajmie się konsekwencjami tego procesu na gruncie tych wszystkich obszarów prawa, których będzie on dotyczył. Mamy już w Polsce przykład takiego podejścia do procesu tworzenia prawa, i to przykład udany - ustawę o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu (LNG) w Świnoujściu. Przeczytawszy tę ustawę od początku do końca, każdy zauważy, że została stworzona w jednym konkretnym celu - przejrzystego i czytelnego uregulowania całego procesu inwestycyjnego praktycznie krok po kroku. Ma to umożliwić ostateczne zakończenie i oddanie do eksploatacji terminalu LNG w czerwcu 2014 roku, zgodnie z rządowym planem. I dokładnie tego samego Polska potrzebuje teraz dla procesu budowy elektrowni atomowej.

Już słyszę chór głosów argumentujących, że tworzenie ustaw tego typu to w pewnym sensie burzenie czystości legislacyjnej. I rzeczywiście. My, prawnicy, jesteśmy przyzwyczajeni do tego, że jeśli zajmujemy się kwestią zamówień publicznych, sięgamy po ustawę o zamówieniach publicznych lub ewentualnie przepisy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a jeśli interesuje nas pozwolenie na budowę, wertujemy odpowiednie przepisy administracyjne. Niemniej jednak twierdzę, że tylko stworzenie jednego aktu prawnego, dobrze przemyślanego i kompleksowego, pozwoli nam uniknąć wielu kosztownych błędów, przeszkód i opóźnień w procesie budowy i uruchamiania elektrowni jądrowej, a potem w trakcie jej eksploatacji.

Inwestorzy powinni mieć możność zapoznania się z tym aktem, zanim w ogóle podejmą decyzję o udziale w przedsięwzięciu. Tworząc taką regulację, nie będziemy zresztą wyjątkiem na arenie międzynarodowej. Jakiś czas temu miałem okazję komentować projekt takiej właśnie litewskiej ustawy specjalnej dotyczącej budowy nowej elektrowni atomowej na Litwie w Visaginas. Przepisy weszły w życie w 2007 roku. Tworzenie mikrokodyfikacji całego procesu w postaci jednego aktu prawnego i kilku rozporządzeń to kierunek, w jakim podąża dzisiejsza legislacja w przypadku szczególnie rozległych, a przez to skomplikowanych przedsięwzięć gospodarczych.

Co powinno się znaleźć w polskiej ustawie? Można wskazać co najmniej kilka kluczowych obszarów. Na pewno będą to kwestie związane z procesem przygotowawczym, w tym decyzjami i pozwoleniami administracyjnymi, a także zagadnienia nabycia tytułu do nieruchomości, procedura wyboru partnerów do konsorcjum i wykonawcy inwestycji budowy pod klucz, a także zagadnienia podatkowe.

[srodtytul]Pozwolenia administracyjno-prawne[/srodtytul]

Przygotowanie inwestycji będzie wymagało od ustawodawcy w pierwszym rzędzie uporania się z wszelkimi kwestiami dotyczącymi pozwoleń administracyjno-prawnych. To poważne wyzwanie, wymagające między innymi przeanalizowania pod tym kątem wszystkich dotychczas stworzonych przepisów, zebrania ich w jednym miejscu i uzupełnienia. Dość powiedzieć, że polska energetyka do dziś nie dorobiła się niemalże żadnych szczegółowych uregulowań dotyczących prawa do nieruchomości.

Pojawiła się co prawda służebność przesyłu, ale wciąż mamy problem z tym, w jaki sposób realizować tę służebność w sytuacji, kiedy nie dochodzi do porozumienia pomiędzy dysponentem gruntu a tym, kto chce realizować określoną inwestycję. O ile w przypadku energetyki konwencjonalnej sieć przesyłową stosunkowo łatwo przesunąć, co zresztą niemal zawsze pociąga jednak za sobą istotne koszty idące w setki tysięcy, a czasem nawet miliony złotych, o tyle trudno brać takie rozwiązanie pod uwagę w przypadku energetyki jądrowej. Każdy nasz potencjalny partner musi mieć niezachwianą pewność, że uczestniczy w przejrzystym i w pełni uregulowanym procesie. I że w pewnym momencie nie pojawi się niespodzianka w postaci oporu jakiegoś lokalnego stowarzyszenia, które wstrzyma inwestycję z powodu mniej lub bardziej uzasadnionych obaw lub zastrzeżeń.

[srodtytul]Proces wyboru partnerów i wykonawcy[/srodtytul]

Kolejny kluczowy obszar, który musi uregulować ustawa, to organizacja procesu wyboru dwóch rodzajów podmiotów: partnerów do konsorcjum i wykonawcy inwestycji budowy pod klucz. Jak określić warunki brzegowe dla partnerów, z którymi Polska Grupa Energetyczna będzie współrealizować inwestycję, jaką strukturę konsorcjum i formułę współpracy przyjąć, by zapewnić bezpieczeństwo pracy systemu? W Rumunii do państwowego partnera większościowego doproszono sześciu innych - 49 proc. udziałów podzielono między CEZ, ENEL, GdF Suez, Iberdrolę, RWE Power i dużego odbiorcę energii ArcelorMittal Galati.

Czy jest to dobre rozwiązanie dla Polski? Na pewno godne rozważenia ze względu na możliwość podziału ról w procesie inwestycyjnym, tak aby partnerzy zajmowali się tymi jego aspektami, w których dysponują największą wiedzą i doświadczeniem. Warto przy tym wziąć pod uwagę, że niektórzy partnerzy rumuńskiej spółki jeszcze niedawno jako gigantyczne państwowe firmy kontrolowali sektor związany z wytwarzaniem czy przesyłem energii elektrycznej w swoich krajach. Otwarte zatem pozostaje pytanie, jak to wpłynie na ich wzajemną współpracę. Trzeba też pamiętać, że PGE będzie partnerem uczącym się.

Może zatem lepszym rozwiązaniem byłby jeden partner mniejszościowy kapitałowo, któremu jednoczenie można będzie zaoferować wiodącą rolę w fazie realizacyjno-eksploatacyjnej projektu? Wydaje się, że do takiej właśnie struktury powinniśmy w Polsce dążyć. Przejrzystego uregulowania wymagają też zasady wyboru wykonawcy inwestycji budowy pod klucz. To on zainkasuje w przyszłości lwią część zysków, ale wcześniej będzie musiał sprostać wręcz gigantycznemu wyzwaniu "wpięcia" energetyki jądrowej w nasz system energetyczny, a nawet w nasz kraj. Gdzieś trzeba będzie nie tylko elektrownię postawić, ale też zapewnić jej całą niezbędną infrastrukturę, jak choćby system odpowiednio bezpiecznych dróg.

Jedno z fundamentalnych pytań, przed którym stanie ustawodawca, brzmi: czy stosować ustawę - Prawo zamówień publicznych, czy może lepiej stworzyć na potrzeby tego procesu odrębny tryb? Tak właśnie postanowiono we wspomnianej już ustawie o terminalu LNG w Świnoujściu. Zawiera ona dość niestandardowe rozwiązanie - powołuje spółkę celową Polskie LNG i do jej obowiązków wpisuje dbałość o transparentność procesów, w tym procedur wyborów partnerów. Zostały one określone w odrębnym regulaminie. Ogłoszona w sierpniu procedura wyboru dostawcy obiektu terminalu LNG pod klucz (generalnego realizatora inwestycji) odbywa się właśnie na podstawie tego regulaminu, bez zastosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych.

[srodtytul]Podatki[/srodtytul]

I jeszcze jeden niezwykle istotny obszar, który musi uregulować ustawa specjalna - są to wszystkie kwestie podatkowe. Z punktu widzenia ewentualnych partnerów zagranicznych na pewno istotna będzie decyzja naszych władz dotycząca tego, czy będą oni mogli utworzyć polskie spółki, czy też będą uczestniczyć w przedsięwzięciu jako podmioty zagraniczne. Od tego przecież będzie zależeć, gdzie będzie opodatkowany ich przychód. Niemały przychód, trzeba dodać. Choć teraz większość widzi stronę kosztową inwestycji, trzeba pamiętać, że za jakiś czas będzie ona przynosić spore zyski. I już teraz, na etapie przygotowawczym, trzeba się zastanowić, jakie regulacje przyjąć, by jednocześnie zachęcić inwestorów i zapewnić wpływy do polskiego budżetu. Im więcej pracy wykonamy teraz, na etapie tworzenia prawa, tym mniej przykrych niespodzianek czeka nas w przyszłości.

Arkadiusz Krasnodębski, partner w kancelarii Salans, kieruje zespołem energetyki i zasobów naturalnych. Ekspert doradzający podmiotom sektora elektroenergetycznego oraz paliwowego.