Dlaczego Bruksela się nas czepia?

Nasi partnerzy z Unii, a zwłaszcza ci, którzy zaliczają się do tzw. płatników netto, niezbyt chętnie przyjmują twierdzenia sugerujące, że napływ funduszy unijnych jest dla nas "nieszczęściem" prowadzącym do wzrostu nierównowagi fiskalnej

Gospodarka kwitnie, deficyt budżetowy powoli się obniża, inflacji prawie nie ma, a ci bezduszni biurokraci z Brukseli wciąż się nas czepiają i grożą jakimiś sankcjami. Krytycznie o naszych postępach w ograniczaniu nierównowagi fiskalnej i we wdrażaniu reform strukturalnych wypowiadają się też takie instytucje, jak Bank Światowy, MFW i EBOR. Niezbyt wiele ciepłych słów mają dla nas przedstawiciele agencji ratingowych. Jesteśmy tacy piękni i śliczni, a nikt nas nie lubi. Za tym wszystkim na pewno musi kryć się jakiś międzynarodowy spisek, żeby nie użyć innego popularnego ostatnio określenia.

"Czkawka" z OFE

Nasz spór z Brukselą o poziom deficytu fiskalnego i tempo jego redukcji toczy się na dwóch płaszczyznach: formalnoprawnej i merytorycznej. W tym pierwszym aspekcie racje są zapewne podzielone, gdyż rząd słusznie twierdzi, że podjęte przez nas w lipcu 2004 r. zobowiązanie do ograniczenia deficytu do 1,5 proc. PKB w 2007 r. dotyczyło wskaźnika pomniejszonego o koszty reformy emerytalnej (szacowane wówczas na około 1,6 proc. PKB). Formalnie prawdziwe jest też stwierdzenie, że licząc według metodologii obowiązującej do końca marca przyszłego roku Polska nie ma w tym roku i nie miała w 2005 r. nadmiernego deficytu budżetowego. Bruksela może z kolei próbować udowadniać, że Polska zobowiązana została do obniżenia w 2007 r. deficytu poniżej progu 3 proc. PKB niezależnie od sposobu klasyfikacji OFE. Można też nam wypominać brak realizacji zaleceń dotyczących przeznaczania dodatkowych dochodów na redukcję deficytu i podejmowania innych działań prowadzących do zahamowania wzrostu długu publicznego. Przedstawiciele Komisji Europejskiej mają też podstawy, by twierdzić, że warunkiem zakończenia procedury nadmiernego deficytu nie jest tylko przejściowe, lecz trwałe zejście poniżej progu 3 proc. PKB. Ten spór formalny został już jednak w zasadzie rozstrzygnięty, gdyż Komisja Europejska stwierdziła niedawno, że Polska nie wypełniła zobowiązań nałożonych przez Radę UE w lipcu 2004 r. Jest niemal pewne, że stanowisko to poparte zostanie przez większość państw członkowskich na spotkaniu ministrów finansów 28 listopada. Można jednak oczekiwać, że w stanowisku Rady UE wskazane zostaną pewne "okoliczności łagodzące", takie jak koszty reformy emerytalnej, czy też w widoczna w ostatnich latach w Polsce tendencja do przeszacowywania rzeczywistych rozmiarów deficytu.

Linia obrony

Zasadniczym merytorycznym przedmiotem sporu z "biurokratami" z Brukseli i z popierającymi ich stanowisko państwami UE jest jednak to, czy w obecnej sytuacji gospodarczej Polska może i powinna robić więcej dla ograniczenia nierównowagi fiskalnej. Inaczej mówiąc, jest to pytanie o to, czy nasz rząd jest w stanie w przekonujący sposób wykazać, że nie ma możliwości szybszego zmniejszania deficytu w finansach publicznych. Według prognoz KE, relacja deficytu do PKB zmniejszy się w Polsce z 4,4 proc. w 2005 r. do 3,9 proc. w 2008 r., czyli zaledwie o 0,5 punktu procentowego. Dokładnie taka skala redukcji deficytu jest wymagana od krajów członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu, ale nie w ciągu trzech lat, tylko jednego roku. Można więc twierdzić, że nasze tempo ograniczania nierównowagi powinno być trzykrotnie szybsze. Przedstawiciele rządu będą się zapewne bronić, argumentując, że wyliczenia KE są błędne i że nasze faktyczne postępy w zmniejszaniu deficytu będą znacznie większe. Niestety, ta ścieżka może nie zaprowadzić nas zbyt daleko, gdyż zgodnie z obowiązującymi w UE zasadami, to prognozy KE, a nie własne, często zbyt optymistyczne, szacunki krajów objętych procedurą nadmiernego deficytu decydują o dalszych krokach w ramach tej procedury. Drugą linią obrony będzie zapewne twierdzenie, że szybsze tempo redukcji deficytu byłoby "zabójcze" dla naszego wzrostu gospodarczego i że Polska musi zwiększać wydatki ze względu na potrzebę absorpcji funduszy unijnych. Także i w tym wypadku może być nam trudno przekonać partnerów z UE. Większe ograniczenie deficytu w warunkach szybko rosnących dochodów budżetowych nie wymagałoby przecież żadnych drastycznych cięć całości wydatków, a tylko pewnego obniżenia nominalnego tempa ich wzrostu. Dość trudno też wytłumaczyć, dlaczego w 2005 r. deficyt mógł się obniżyć o 1,4 proc. PKB bez żadnych zgubnych skutków dla polskiej gospodarki, czy też dlaczego w Niemczech, przy dużo niższym tempie wzrostu gospodarczego, możliwa ma być redukcja deficytu z 3,2 proc. w 2005 r. do zaledwie 1,6 proc. PKB w 2007 r. Bardzo duża ma też być w przyszłym roku (1,8 proc. PKB) skala redukcji deficytu we Włoszech. Według prognoz KE, Polska będzie w tym i przyszłym roku dopiero na ósmym miejscu wśród krajów UE pod względem tempa redukcji deficytu. Trzeba przy tym pamiętać, że w 2007 r. już tylko jeden kraj UE (Węgry) ma mieć wyższą od nas relację deficytu do PKB, zaś siedem państw planuje w swych budżetach nadwyżki.

Uwaga na priorytety

Nasi partnerzy z UE, a zwłaszcza ci, którzy zaliczają się do tzw. płatników netto, niezbyt chętnie przyjmują też twierdzenia sugerujące, że napływ funduszy unijnych jest dla nas "nieszczęściem" prowadzącym do wzrostu nierównowagi fiskalnej. Dla wielu z nich mało przekonujące mogą być argumenty, że nasze "pozaunijne" wydatki rosną w tempie zaledwie zbliżonym do nominalnego tempa wzrostu PKB, zaś cały dodatkowy wzrost nakładów odzwierciedla szeroko rozumiane "koszty" naszego członkostwa w UE. Nasi oponenci mogą bowiem zasadnie twierdzić, że kraj nadający priorytet absorpcji środków unijnych i jednocześnie respektujący obowiązujące w UE reguły fiskalne powinien zrobić w swym budżecie miejsce na realizację tych dwóch celów poprzez ograniczenie tempa wzrostu niektórych innych mniej priorytetowych wydatków. Trzeba też pamiętać, że obowiązująca przy wykorzystaniu środków z UE zasada "dodatkowości" nie obejmuje w równym stopniu wszystkich rodzajów przepływów i nie zawsze jest w praktyce możliwa do zweryfikowania. Oznacza to, że przy tworzeniu i realizacji budżetu z reguły istnieje możliwość przesunięcia lub też innego zaadresowania części planowanych już wcześniej wydatków bez powiększania ich ogólnego poziomu. Jakie zatem stanowisko powinien zająć nasz rząd, formułując nową wersję programu konwergencji i dyskutując z partnerami z UE dalsze kroki w ramach procedury nadmiernego deficytu? Takim następnym krokiem będzie wskazanie przez Radę UE nowego terminu usunięcia nadmiernego deficytu i określenie działań, jakie Polska powinna podjąć dla wypełnienia tego zobowiązania. Jak się wydaje, najłagodniejszym dla nas wymiarem "kary" może być nałożenie obowiązku zrealizowania tego celu w 2008 r. i o taki też "wyrok" powinniśmy zabiegać. Ze względu na stan zaawansowania prac nad projektem budżetu na 2007 r. nie ma już w praktyce możliwości wprowadzenia istotnych zmian w jego strukturze. W takiej sytuacji konieczne wydaje się przedstawienie partnerom z UE katalogu konkretnych działań, które uwiarygodnią nasze twierdzenie, że w przyszłym roku możliwe będzie ograniczenie deficytu poziomu przewidywanego przez rząd, czyli około 3,5 proc. PKB. Jednocześnie niezbędne wydaje się złożenie deklaracji, że w 2008 r. Polska dążyć będzie do obniżenia deficytu do poziomu zbliżonego do 3 proc. PKB. W stosunku do zamiarów już ogłoszonych w uzasadnieniu do projektu przyszłorocznego budżetu wymagałoby to ograniczenia deficytu o dodatkowe 0,3 proc. PKB. Taka skala dodatkowego zmniejszenia nierównowagi fiskalnej wydaje się jak najbardziej możliwa do osiągnięcia w warunkach oczekiwanej kontynuacji wysokiego tempa wzrostu gospodarczego. Trudno byłoby też uznać to za zbyt wysoką cenę za uniknięcie ryzyka pozbawienia nas dostępu do ogromnych środków z Funduszu Spójności. Trzeba też pamiętać, że ograniczenie deficytu i powstrzymanie wzrostu długu publicznego leży przede wszystkim w naszym własnym interesie.