Jesteśmy skazani na PPP. I całe szczęście

Z Ireną Herbst, współtwórczynią Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, o spodziewanych korzyściach ze stosowania PPP w Polsce rozmawia Piotr Dziubak

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym jest martwa. Kto jest jej autorem?

Wiele osób, ale liderami byliśmy wspólnie - ja i poseł Adam Szejnfeld. Chociaż tak naprawdę pierwszym autorem projektu był prof. Michał Kulesza. To nie jest zła ustawa. Mówienie o tym, że ona przeszkadza, jest oceną pozamerytoryczną. Zdaniem podmiotów, które chcą uczestniczyć w projektach tworzonych w PPP, ustawa nie jest podstawowym problemem.

Podobno są kraje, gdzie nie ma takiej ustawy, a PPP się dobrze rozwija.

To jest prawda i nieprawda. W Europie pionierem w partnerstwie publiczno-prywatnym jest Wielka Brytania. Na świecie Australia i Kanada. To kraje o ustroju prawa precedensowego. Wszelkie regulacje prawne mają tam charakter ramowy. Każdy kontrakt czy umowa jest quasi-ustawą, gdzie jest wszystko wpisane. Nie można się powoływać na kodeksy, ich bowiem tam nie ma.

Polskie umowy są dużo mniej obszerne, bo działamy w systemie prawa kodeksowego. Wielka Brytania dlatego jest liderem w PPP, bo posiada regulacje prawne, które precyzyjnie pokazują tryb postępowania przy zawieraniu takich porozumień. Zostały one wprowadzone w 1992 r. jako tzw. ustawa o Private Finance Initiative - zapis reguł postępowania.

Kiedy w 1997 r. Tony Blair doszedł do władzy, wszyscy się bali, że on PPP utrąci, bo jest bardzo rzadko stosowane. Jednak nowy rząd zrobił z tego wielki instrument stymulacji rozwoju.

To był niesłychany sukces. Powołano przy tamtejszym ministerstwie finansów specjalną grupę, która przekształciła się potem w spółkę, w której większość udziałów posiada obecnie kapitał prywatny. To jest instytucja, która przygotowuje dobre praktyki, czyli wzorce umów, tryb postępowania, zajmuje się popularyzacją PPP i szkoleniami. Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, które powołujemy w Polsce, jest na tym rozwiązaniu wzorowane. Wszystkie kraje, gdzie rozwija się PPP, mają takie centra.

To dlaczego utworzenia takiego centrum nie przewiduje obowiązująca ustawa?

W przedłożeniu rządowym zakładaliśmy, że takie centrum powstanie przy Ministerstwie Gospodarki. Niestety, wtedy nie było na to zgody parlamentu. Wszyscy uważali, że to jest niepotrzebna biurokratyzacja.

Od początku wiedziałam, że zrezygnowanie z centrum jest błędem, ale ustąpiłam, bo chciałam, aby uchwalono ustawę.

W 2005 r. byłam na kongresie dotyczącym PPP organizowanym przez Bank Światowy. Opowiadałam tam o naszych przygotowaniach. Czesi poprosili nas wtedy, żebyśmy pomogli im założyć takie centrum. Przekazaliśmy im wówczas wszystkie informacje łącznie z kontaktami. I oni centrum założyli. W ubiegłym roku byłam w Czechach na innej konferencji. Podszedł do mnie szef centrum i dziękował za pomoc. Powiedział, że fantastycznie działa.

Strasznie się wściekłam i postanowiłam, że jednak zrobię to samo w Polsce już jako podmiot pozarządowy. Poszłam do Związku Banków Polskich, Związku Miast Polskich, do PPKP Lewiatan. Poparli mnie, bo zrozumieli, jakie to jest ważne. A potem inne podmioty same zaczęły się zgłaszać. Lewiatan zaś stał się organizatorem całego projektu.

Otrzymaliśmy wsparcie rządu, chociaż sektor publiczny nie zdecydował się w tym uczestniczyć bezpośrednio. Poparły nas też związki zrzeszające samorządy terytorialne.

Europejski Bank Inwestycyjny obiecał nam środki na wsparcie techniczne. Podobnie postąpił Bank Światowy. No i Centrum powstało 10 lipca. Obecnie czekamy na zakończenie procesu formalnej rejestracji.

Czym będzie się zajmowało Centrum PPP?

Centrum będzie przygotowywać ścieżki dochodzenia do porozumienia PPP, tak jak to robią Anglia, Australia, Portugalia, Hiszpania, Francja, a od 2002 r. bardzo intensywnie Niemcy. W ten sposób skracamy czas i zmniejszamy koszt przygotowania takich porozumień. Ponadto dajemy "alibi", co przy tej dozie strachu - myślę tutaj o klimacie politycznym z dwóch ostatnich lat - nie jest bez znaczenia. Oczywiście, nie oceniamy projektów indywidualnie.

Czy samo działanie centrum wystarczy, żeby rozwiązać problem, czy potrzebne są także zmiany ustawowe?

Ten rząd przyszedł z hasłem, że obowiązująca ustawa o PPP jest do niczego i trzeba ją uchylić. Problem polega na tym, że została przygotowana z dwóch powodów. Po analizie istniejącego prawa okazało się, że aby możliwe było uruchomienie PPP, trzeba by zmienić około 50 aktów prawnych. Chodzi o to, aby na przykład była neutralność podatkowa, oraz o to, aby umożliwić używanie tego instrumentu w różnych dziedzinach publicznych. Zastanawialiśmy się, czy zebrać to wszystko w jednej ustawie, czy wymusić na wszystkich resortach przygotowanie poprawek do kilkudziesięciu aktów prawnych. Doszliśmy do wniosku, że lepiej przygotować jedną ustawę, w której zawrzemy także przewodnik, pokazujący, jak postępować. Trzeba było potem wydać dwa rozporządzenia. Zostały podpisane po roku, ale nadal nie ma wszystkich przepisów wykonawczych. Z tego powodu w 2007 r. został zawieszony pierwszy przetarg. Na końcu postępowania okazało się bowiem, że nie ma wzoru formularza, który trzeba złożyć w Urzędzie Zamówień Publicznych.

A dlaczego nie wydano tego rozporządzenia?

Okazało się, że nie ma podstawy prawnej, aby UZP wydał takie rozporządzenie. To jest to, o czym już mówiłam. Warunki instytucjonalno-prawne nie sprzyjają realizacji inwestycji infrastrukturalnych.

To nowa ustawa jest potrzebna czy też nie?

Jeżeli z różnych przyczyn, naszym zdaniem pozamerytorycznych, decydujemy się na nową ustawę, to trzeba podkreślać że będzie ona uproszczeniem przepisów. Wtedy nie zostaną zatrzymane przygotowania do realizacji wielu projektów.

Jak powstał pomysł na konkurs na najlepszy projekt w ramach PPP?

Wymyśliła go firma Investment Support. W ub. r. zgłosiło się 29 chętnych. Wśród zwycięzców były np. Tramwaje Warszawskie, które otrzymały pomoc finansową na pokrycie kosztów przygotowania projektu. W tym roku konkurs jest przeprowadzany na dużo większą skalę, bo uzyskał wsparcie finansowe. Sponsorem jest Ministerstwo Gospodarki. Zgłoszenia przyjmowano do 12 maja 2008 r. Wpłynęły 42 wnioski. Nagroda w wysokości 250 tys. zł jest przeznaczona na sfinansowanie kosztów przygotowania projektów. Wybrane zostały najlepsze koncepcje na projekt PPP w czterech kategoriach.

Konkurs został rozstrzygnięty 30 maja. W kategorii "gospodarka komunalna" wygrała Łódź, która chce dokonać rewitalizacji kwartału ulic. W kategorii "projekt sieciowy" nagrodę otrzymał Bytom, chcący ustanowić zintegrowane połączenie aglomeracji górnośląskiej z portem lotniczym w Katowicach-Pyrzowicach. W kategorii "infrastruktura sportowo-rekreacyjna" bezkonkurencyjne było Starostwo Powiatowe w Lidzbarku Warmińskim z projektem "Termy warmińskie". W kategorii "małe PPP" wygrała Ruda Śląska, która w tym systemie chce budować parkingi miejskie.

Konkurs spełnia rolę promocji PPP, ale czy te projekty mają realną szansę na realizację?

Tak, to są już dojrzałe pomysły. Proces przygotowania takich inwestycji na świecie trwa 1,5-2 lata.

W przypadku tych trzech inwestycji, które wygrały konkurs w zeszłym roku, dokumentacja jest już gotowa. Teraz to jest na etapie uzyskiwania pozwoleń. PPP będzie realizowane, czy to się komuś podoba, czy nie. Jesteśmy na to skazani. I całe szczęście.

Dziękuję za rozmowę.