KPO obciążeniem dla budżetu. Będzie redukcja?

Choć program odbudowy po pandemii to dla Polski szansa na cywilizacyjny skok, okazuje się, że będzie miał bardzo duży negatywny wpływ na finanse publiczne w przyszłym roku.

Być może już w piątek Rada Ministrów zdecyduje o poważnej rewizji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w tym o redukcji części pożyczkowej aż o 5,1 mld euro. Argumentem za, jak przedstawia to resort funduszy, ma być m.in. krótki czas, jaki nam pozostał do pełnego wykorzystania unijnych środków, a także ograniczenie presji na budżet państwa w 2026 r.

Budżet pod presją - dług bliski progu

Ta presja w przyszłorocznym budżecie ma być rzeczywiście duża. Minister finansów i gospodarki Andrzej Domański wyliczał, że zadłużenie Polski na koniec 2026 r. ma wynieść 66,8 proc. PKB, ale bez uwzględniania KPO byłoby to 63,7 proc. PKB. Można więc powiedzieć, że realizacja unijnego programu zwiększa nasz dług w ujęciu unijnym, o ok. 3 pkt proc., czyli w przeliczeniu na złote – o 100-120 mld zł.

Jeszcze gorzej wygląda to, wedle słów ministra Domańskiego, w odniesieniu do długu liczonego wedle polskiej definicji. Tu różnica sięga nawet 4 pkt proc. PKB, w efekcie czego w 2026 r. zadłużenie ma wynieść 53,8 proc. PKB, niebezpiecznie zbliżając się do ustawowego progu ostrożnościowego (który wynosi 55 proc. PKB).

Tymczasem to właśnie m.in. szybki przyrost długu stał się podstawą do zmiany perspektywy oceny ratingowej dla Polski przez agencje Fitch i Moody’s w ostatnich dniach. Agencje ostrzegają przy tym, że jeśli nie zostaną podjęte działania konsolidacyjne, zadłużenie Polski może nadal rosnąć, co z kolei może być powodem cięcia już nie perspektywy, ale samej oceny ratingowej.

Sytuacja jest o tyle nietypowa, że zwykle fundusze unijne są niejako neutralne dla finansów publicznych. Jak to się stało, że w 2026 r. mają jednak stanowić tak duże obciążenie dla budżetu państwa?

– W zasadzie to było wiadome od samego początku – komentuje Mariusz Zielonka, główny ekonomista Konfederacji Lewiatan. – KPO w części pożyczkowej to nic innego jak pożyczka od, powiedzmy, Komisji Europejskiej. Co prawda na niski proc., ale po prostu zwiększa poziom naszego zadłużenia – wyjaśnia.

W teorii ten kredyt z UE, z instrumentu na rzecz odbudowy po pandemii, powinien być rozłożony na okres pięciu lat, ale nasz KPO przez dłuższy czas był zablokowany. Teraz mamy dostać dużo pieniędzy naraz, i to do tego w ostatniej chwili, bo KPO musi być wykorzystany do sierpnia 2026 r.

– I dla budżetu w 2026 r. rzeczywiście może stanowić to spore obciążenie. Tym większe, że pandemia wydaje się być dawno za nami, za to w tzw. międzyczasie finanse publiczne znalazły się pod presją ogromnych wydatków na obronność – przyznaje Zielonka.

Krajowy Plan Odbudowy to 59,8 mld euro, w tym 25,27 mld euro w postaci bezzwrotnych grantów i 34,54 mld euro w formie preferencyjnych pożyczek. To część Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności i programu NextGenerationEU. – Ten program, w odróżnieniu od zwykłych unijnych funduszy, nie ma ustalonego stałego finansowania ze składek państw członkowskich – zaznacza Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP. KE pożycza pieniądze na program z międzynarodowych rynków finansowych. Dla części grantowej źródłem zwrotu tych środków przez KE ma być trwałe źródło przyszłych dochodów własnych UE, np. udziały w ETS czy CBAM. Nie jest to więc manna z nieba, ale na razie nie obciąża wprost polskiego budżetu.

Z kolei część pożyczkowa to dług rządów wobec KE, które przekazują środki dalej – przedsiębiorcom i samorządom. – Początkowo wpłaty z KE tworzyły nie tylko dług polskiego rządu, ale też poduszkę płynnościową. Wraz z przekazywaniem środków beneficjentom, rząd zostaje z długiem, ale środki lądują w kieszeni beneficjentów – zauważa Sobolewski.

Kto spłaci dług wobec UE

Pytanie, jak wielki to problem dla budżetu? – Moim zdaniem, nawet biorąc pod uwagę wzrost długu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, KPO nie stanowi jakiegoś strasznie dużego obciążenia dla finansów publicznych – komentuje Karol Pogorzelski, ekonomista Banku Pekao. – Resort finansów nie musi zaciągać specjalnego dodatkowego długu na polskich warunkach rynkowych, prawdopodobnie nie wpływa to na wysokość deficytu. Za to z drugiej strony pożyczki z UE trafiają na ważne projekty, takie jak farmy wiatrowe na morzu – zauważa Pogorzelski.

Warto przy tym dodać, że pożyczki z KPO koniec końców będą spłacane przez ostatecznych beneficjentów, czyli przedsiębiorstwa czy samorządy. Spłaty te prawdopodobnie będą wpływać do budżetu państwa, tyle że rozłożone na kilka czy kilkanaście lat.

– Moim zdaniem to dyskusyjna teza, że KPO stwarza presję na budżet państwa – ocenia Kamil Sobolewski. – Dług i deficyt mierzymy w relacji do PKB, a wykorzystanie KPO wpływa na wzrost naszego PKB. Jeśli więc o tym mowa, to pokażmy też, o ile nasza gospodarka może być większa dzięki realizacji planu odbudowy. Pokażmy, ile urosną dochody podatkowe i składkowe sektora finansów publicznych. Zastanówmy się, na ile program KPO obniży przyszłe dochody własne KE płynące z Polski. Dopiero taka kalkulacja da prawdziwy obraz wpływu KPO na dług publiczny w kolejnych latach. Bez tej kalkulacji wniosek o obciążeniu finansów publicznych przez KPO i decyzja o rezygnacji z 5 mld euro finansowania w części pożyczkowej KPO wydają mi się kontrowersyjne – mówi nam Sobolewski.

– Krajowy Plan Odbudowy, czy w części grantowej, czy pożyczkowej, to rozwój Polski – komentuje dla nas Krzysztof Gawkowski, wicepremier, minister cyfryzacji. – To setki miliardów złotych, które tutaj już pracują i będą jeszcze pracowały, zmieniają Polskę, dają napęd polskiej gospodarce i pomagają też obywatelom. Wspierają obszary, które przez lata były niedofinansowane, jak ochrona zdrowia czy cyfryzacja. Widzę to po programach w naszym resorcie, które są bardzo chętnie wykorzystywane. W instrumencie „Pożyczka na cyfryzację” mam 2,8 mld zł, a wniosków dużo więcej. Bez względu na to, skąd pochodzą pieniądze, KPO na pewno służy polskiej gospodarce. Warto z nich korzystać, nawet jeśli wpływają na nasze obciążenia budżetowe – zaznacza wicepremier.

Projekt budżetu do końca września powinien wpłynąć do Sejmu. A negatywny wpływ KPO na zadłużenie państwa zapewne nie ujdzie uwadze tych posłów opozycji, którzy od początku opowiadali się przeciw unijnemu instrumentowi pożyczkowemu. Wicepremier Gawkowski nie spodziewa się jednak kolejnej politycznej awantury. – Dzisiaj rząd się skupia na tym, żeby te pieniądze jak najlepiej i jak najszybciej wykorzystać, bo mamy wielkie opóźnienia przez PiS, które trzeba nadrabiać – zaznacza polityk.