Dr hab. Jacek Tomkiewicz: Limit długu można zmienić, ale nie teraz

#PROSTOzPARKIETU. Dr hab. Jacek Tomkiewicz, profesor ekonomii w Akademii Leona Koźmińskiego: inwestorzy nie będą wymagali od Polski redukcji długu już w przyszłym roku

Grupa ekonomistów z młodego pokolenia apeluje o zniesienie konstytucyjnego limitu długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB. Ten limit jest rzeczywiście anachroniczny, nie przystaje do dzisiejszej rzeczywistości gospodarczej?

Tak jak są mody w ubiorze i w muzyce, tak w myśli ekonomicznej są pewne mody. Ten zapis w konstytucji odzwierciedla modę, która panowała w ekonomii w połowie lat 90. XX w. Dominowały wtedy poglądy bliskie monetaryzmowi. Polska aspirowała też do członkostwa w UE, gdzie obowiązuje limit długu publicznego na poziomie właśnie 60 proc. PKB. Tym limitem pokazywaliśmy, że jesteśmy gospodarką wolnorynkową i implementujemy do krajowego prawa unijne zapisy. Sytuacja w gospodarce realnej i stan debaty ekonomicznej są dziś jednak faktycznie zupełnie inne.

W Polsce dyskusję należy zacząć od tego, czy istnieje w ogóle ryzyko, że ten limit zostanie przekroczy?

Krajowego limitu zadłużenia raczej nie przekroczymy, ale to wynika z tego, że rząd stosuje kreatywną księgowość. Dzisiaj wykorzystujemy do finansowania tarcz antykryzysowych PFR, który nie jest częścią sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W przeszłości wyrzuciliśmy poza nawias finansów publicznych Krajowy Fundusz Drogowy. Demontaż OFE też był manewrem służącym obniżeniu długu. Konstytucyjny limit długu stosunkowo łatwo jest więc obejść.

To jest jeden z argumentów zwolenników likwidacji tego limitu. Rząd i tak zwiększa zadłużenie tak, jak potrzebuje tego gospodarka, tylko że robi to niejawnie, uciekając się do księgowych sztuczek.

W konstytucji postawiliśmy sprawę bardzo twardo, bo nie wpisaliśmy tam żadnych klauzul wyjścia, pozwalających czasowo zawiesić obowiązywanie tego limitu w nadzwyczajnych okolicznościach. Ale mimo to istnienie tego limitu uważam za pozytywne. Świadczy o tym wspomniany apel młodych ekonomistów, nasza rozmowa i liczne dyskusje na temat tego, czym się różni dług według definicji krajowej od długu według definicji Eurostatu. Krótko mówiąc, wartość tego konstytucyjnego zapisu bierze się także stąd, że poprawia on jakość debaty na temat stanu finansów publicznych, zmusza rząd do tłumaczenia się ze swoich decyzji oraz do sporządzania porządnych ocen skutków regulacji. Są sposoby obchodzenia limitu zadłużenia, ale mimo to stanowi on pewien punkt odniesienia.

Opowiada się pan za tym, żeby ten limit uelastycznić, dopuścić możliwość jego czasowego przekroczenia?

Nie. Jestem za tym, żeby ten limit traktować poważnie i nie zmieniać go pod wpływem bieżącej sytuacji. Najgorsze, co możemy zrobić, to usunąć ograniczenie, bo właśnie do niego doszliśmy. Gdyby sytuacja fiskalna była uspokojona, prognozy dla długu były dobre, to sytuacja byłaby inna. Moglibyśmy przeprowadzić szeroką debatę publiczną, w toku której moglibyśmy uzgodnić, że zmieniamy konstytucję, podnosząc limit zadłużenia, wprowadzając do niego klauzule wyjścia i np. powołując radę polityki fiskalnej. Wtedy wysłalibyśmy w świat komunikat, że podejmujemy świadomą decyzję, wynikającą ze stanu wiedzy ekonomicznej, a nie że musimy znieść limit długu, bo trafił się nam kryzys.

A jaki jest ten stan wiedzy ekonomicznej? Jaki poziom długu byłby dla takiego kraju jak Polska potencjalnie szkodliwy?

Stan wiedzy jest taki, że nie ma żadnego uniwersalnego limitu długu. Można wskazywać na Japonię, która ma dług publiczny na poziomie 250 proc. PKB i nie ma z tego tytułu problemów, a z drugiej strony istnieją kraje, które bankrutowały przy znacznie niższym poziomie zadłużenia. Nie da się wyliczyć niebezpiecznego poziomu długu. To zależy m.in. od tego, czy dług jest krajowy, czy zagraniczny, czy finansuje głównie wydatki inwestycyjne, czy bieżące itp. Po drugie, trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że dług publiczny nie jest bardziej niebezpieczny od długu prywatnego. Warto pamiętać o przypadku Irlandii i Hiszpanii, których finanse publiczne przed ostatnim kryzysem były w dobrej kondycji. Sektor publiczny musiał jednak przejąć długi prywatne, aby ratować banki.

Powiedział pan, że konstytucyjny limit długu można zmienić, tylko nie teraz. Ale jeśli go utrzymamy, to w kolejnych latach rząd będzie musiał prowadzić bardzo restrykcyjną politykę fiskalną, co może hamować rozwój Polski. Tak argumentują sygnatariusze wspomnianego apelu.

Ja te argumenty w dużej mierze podzielam. Trzeba jednak pamiętać, jak taka zmiana konstytucyjnego limitu zostanie przedstawiona na Zachodzie. Media nie napiszą pięciostronicowych artykułów na temat tego, jakie argumenty stały za tą zmianą. To będą krótkie notki, że Polska, która jako jeden z nielicznych krajów na świecie miała konstytucyjne ograniczenie długu, już go nie ma, bo pogorszyła się sytuacja fiskalna. To może wpłynąć na wiarygodność kredytową Polski, na kurs złotego i rentowności obligacji. Poza tym ja bym jednak chciał, żeby jakiś limit zadłużenia istniał. Rząd musi wiedzieć, że są jakieś twarde ograniczenia budżetowe.

To co pan rekomenduje? Rząd ma nadal stosować kreatywną księgowość, żeby dług według krajowej definicji pozostał poniżej 60 proc. PKB, nawet jeśli wszyscy będą wiedzieli, że dług liczony zgodnie z unijną definicją jest wyższy, czy może za wszelką cenę dążyć do ograniczenia tego długu?

Jeśli limit krajowy zostanie przekroczony, rząd będzie musiał w kolejnym roku zrównoważyć budżet, co oznaczałoby ekonomiczną i polityczną masakrę. Sądzę, że rząd może sobie pozwolić na to, żeby dług przekroczył limit, ale pozornie został niższy. Inwestorzy przyjmą to ze zrozumieniem, jeśli w wieloletnich planach finansowych rząd będzie pokazywał wyraźnie, że ma finanse publiczne pod kontrolą, że czuje się związany ograniczeniami, ale ze względu na okoliczności musi je potraktować elastycznie. Skończyły się czasy, gdy inwestorzy żądali, aby jakiś kraj z dnia na dzień zrównoważył budżet. Wszyscy wiedzą, że zaciskanie pasa w recesji ją pogłębia i na dłuższą metę zwiększa relację długu do PKB, a nie ją zmniejsza. Rząd musi jednak pokazać wiarygodną ścieżkę wyrastania z długu.