Michał Myck, Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA: Zła droga do większej progresji

#PROSTOZPARKIETU. Polski Ład nie wpłynie wyraźnie na poziom aktywności zawodowej

Z początkiem sierpnia ruszyły konsultacje społeczne tzw. Polskiego Ładu. Już widać, że będą burzliwe. Komentatorzy nie są nawet w stanie zgodzić się co do tego, jak wygląda obecny system podatkowo-składkowy, jak więc mają zgodzić się, jak wyglądać powinien? Sporo kontrowersji budzi kwestia progresywności obecnego systemu. Część ekonomistów twierdzi, że system jest degresywny, inni mówią, że to nieprawda. Jak jest w rzeczywistości i dlaczego tak trudno to ustalić?

Problem bierze się stąd, że mówiąc o systemie podatkowo-składkowym łączymy dwa działające równolegle systemy: podatkowy i składkowy. Z jednej strony mamy do czynienia z podatkiem PIT, z drugiej zaś ze składkami emerytalno-rentowymi oraz na NFZ. Składki na ZUS są do pewnego poziomu dochodu liniowe, ale potem w większości w ogóle nie obowiązują. Wynika to z istnienia limitu dochodu – 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia – od którego odprowadza się najważniejsze emerytalno-rentowe elementy składek ZUS. Obciążenia składkami na ZUS relatywnie do dochodu mają więc charakter degresywny, ale jest to uzasadnione, bo takie rozwiązanie ogranicza przyszłe zobowiązania systemu emerytalnego. Jest to jednak jedno ze źródeł degresywności w całym systemie podatkowo-składkowym. Zatem pomimo tego, że istnieją dwie stawki PIT, całkowite obciążenia podatkowo-składkowe osób o wysokich dochodach są proporcjonalnie niższe niż osób o przeciętnych lub niskich dochodach. Na to nakłada się jeszcze możliwość płacenia składek ryczałtowych przez przedsiębiorców. One są stałe bez względu na dochód, co powoduje, że przedsiębiorcy deklarujący niskie dochody proporcjonalnie płacą więcej niż przedsiębiorcy, którzy mają wysokie dochody. Faktycznie jest więc tak, że system jako całość jest degresywny: dużo osób o bardzo niskich dochodach ma wysokie obciążenia podatkowo-składkowe, następnie - wraz ze wzrostem dochodu – obciążenia nieco spadają, potem znów rosną, a dla osób o bardzo wysokich dochodach ponownie spadają.

Łączenie podatków i składek w tzw. klin podatkowy jest źródłem wielu nieporozumień. Część ekonomistów uważa jednak, że ma to pewne uzasadnienie, bo składka zdrowotna to w zasadzie podatek, nie wiążą się z nią żadne zobowiązania państwa wobec konkretnych osób. Czy zostawiając na boku składki emerytalne, a biorąc pod uwagę tylko podatek PIT i składki na NFZ, system jest nadal degresywny?

Różnica między składkami na ZUS, szczególnie emerytalnymi, a składką zdrowotną, jest faktycznie fundamentalna. Składki emerytalne silnie determinują nasze przyszłe świadczenia. W tym sensie te składki można traktować jako formę oszczędności, a nie obciążenie. Natomiast składki zdrowotne, bez względu na to, ile ich odprowadzamy, zapewniają wszystkim ubezpieczonym takie same uprawnienia. Taki sam charakter mają podatki, np. policja i inne służby powinny traktować wszystkich tak samo, niezależnie od tego, ile kto płaci podatków. Dlatego w naszych analizach podatek dochodowy i składki na NFZ traktujemy łącznie. W tak rozumianym systemie podatkowym degresywności w zasadzie nie ma dzięki dwóm stawkom podatku PIT. Ale progresja jest bardzo niska, bo większość osób rozlicza się według niższej stawki i niska jest kwota wolna od podatku, a jednocześnie znaczna część osób o najwyższych dochodach płaci tzw. liniowy PIT w wysokości 19 proc.

W panelu ekonomistów „Parkietu" i „Rzeczpospolitej", w którym Pan także uczestniczy, 60 proc. ankietowanych zgodziło się z tezą, że Polski system podatkowo-składkowy w odniesieniu do dochodów osób fizycznych jest niedostatecznie progresywny. Polski Ład ma tę progresję zwiększyć. Czy ten cel zostanie osiągnięty?

 

Polski Ład jest krokiem w kierunku zwiększenia progresywności, choć jest to krok stosunkowo ostrożny. Per saldo podatki i składki na NFZ spadną mniej więcej o 5-7 mld zł rocznie. Jednocześnie zakres redystrybucji w ramach reformy będzie dużo większy. Szacujemy, że wyniesie około 50 mld zł rocznie. Wynika to z tego, że duża część gospodarstw domowych – około 11 milionów – zyska na zmianach, ale około 0,5 mln gospodarstw na nich straci i to dość istotnie. W tej grupie znajdą się przede wszystkim osoby o wysokich, przekraczających 13 tys. zł miesięcznie, dochodach z tytułu umowy o pracę, a także przedsiębiorcy. W tym drugim przypadku straty będą głównie efektem wprowadzenia proporcjonalnej składki zdrowotnej na poziomie 9 proc. zamiast składki ryczałtowej na poziomie około 400 zł miesięcznie oraz rozdzielenia systemu składek zdrowotnych i systemu PIT.

Rząd nie kryje, że w Polskim Ładzie chodzi m.in. o to, czego nie udało się osiągnąć tzw. testem przedsiębiorcy, czyli o zwiększenie atrakcyjności zatrudnienia na umowę o pracę relatywnie do samozatrudnienia, które obecnie wybiera wielu dobrze opłacanych specjalistów. Czy można powiedzieć, że wzrost obciążeń przedsiębiorców, przed którym ostrzegają organizacje biznesowe, to tylko odebranie im pewnego nieuzasadnionego przywileju?

 

Ja w ten sposób do tego podchodzę. Patrząc na inne kraje trzeba przyznać, że to jakiś ewenement, że w Polsce jednoosobowe działalności gospodarcze traktujemy inaczej niż wszystkich innych podatników, i że przywileje te dotyczą również ubezpieczenia zdrowotnego. System podatkowy powinien być powszechny, podobnie a najlepiej w taki sam sposób traktować dochody z różnych źródeł. Te przywileje podatkowe samozatrudnionych wydają mi się trudne do uzasadnienia i utrzymania na dłuższą metę. Należy jednak pamiętać, że poza tymi osobami, które rozliczają się w systemie liniowym, jest też grupa przedsiębiorców, którzy są w ogóle poza systemem PIT. Chodzi oczywiście o rolników, których ta reforma nie włącza do powszechnego systemu podatkowego co uważam za poważnie niedopatrzenie.

Być może przedsiębiorcy stracą nieco wskutek wzrostu obciążeń podatkowych. Jednocześnie jednak, jak ocenia prezes NBP Adam Glapiński, Polski Ład może nieco ograniczyć presję na wzrost płac, a tym samym zahamuje wzrost kosztów płacowych przedsiębiorstw. Wiceminister finansów Jan Sarnowski twierdzi z kolei, że reforma z jednej strony pobudzi konsumpcję, a z drugiej zaktywizuje część osób biernych zawodowo. Oba te efekty byłyby dla firm korzystne. Czy rzeczywiście mogą na to liczyć?

 

Dla grupy osób o niskich kwalifikacjach atrakcyjność formalnego zatrudnienia wzrośnie, więc część z nich może się zdecydować podjąć pracę. Nie sądzę jednak, żeby liczba pracowników istotnie się zwiększyła tam gdzie są oni najpilniej potrzebni. Deficyt pracowników na polskim rynku ma charakter silnie regionalny. Brakuje ich głównie w dużych miastach. Tu same zmiany podatków mogą nie wystarczyć. Należy myśleć o bardziej długofalowych rozwiązaniach, np. tworzeniu dostępnej bazy mieszkań oraz poprawie transportu.

W jednej z analiz Polskiego Ładu zwrócił pan uwagę, że taką samą progresję podatkową można byłoby osiągnąć w sposób, który jednocześnie stwarzałby silniejsze bodźce dla osób biernych zawodowo, aby podjąć pracę. Jak?

System zaproponowany w ramach Polskiego Ładu w obszarze obniżania podatków koncentruje się w dużej mierze na zwiększeniu kwoty wolnej. Przy tej okazji warto podkreślić, że ta kwota nie wzrośnie 10-krotnie, jak to się niekiedy przedstawia. Nominalnie co prawda zwiększy się z 3 tys. do 30 tys. zł rocznie, ale przy proponowanym zakresie zmian te wartości są nieporównywalne. Poziom dochodu, od którego zaczniemy płacić podatek, zwiększy się w wyniku reformy z około 1,4 tys. zł miesięcznie do około 3,2 tys. zł, czyli nieco bardziej niż dwukrotnie. Tak czy inaczej, duża część korzyści płynących z tej reformy będzie przypisana gospodarstwom domowym emerytów i rencistów. Przy projektowaniu tego typu reform, zawsze należy się zastanowić, na których grupach nam szczególnie zależy, w zależności od zamierzonych skutków. Teraz jesteśmy na etapie wychodzenia z kryzysu. W związku z tym moim zdaniem należałoby skoncentrować korzyści podatkowe na osobach w wieku produkcyjnym – po pierwsze dlatego, że wśród tych osób najwięcej było tych, którzy odczuli negatywne skutki kryzysu, a po drugie dlatego, że to od ich aktywności zależeć będzie szybkie odbicie. Można by to osiągnąć podwyższając koszty uzyskania przychodu zamiast kwoty wolnej. To pozwoliłoby na skoncentrowanie większej ilości środków na grupie aktywnej zawodowo. Poza tym myślę, że do takiej reformy łatwiej byłoby przekonać również organizacje przedsiębiorców.

Czy prawdą jest, że Polski Ład poskutkuje dużym spadkiem wpływów do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jak ostrzegają samorządowcy?

Tak zapewne będzie, jeśli nie zmieni się podział dochodów z PIT pomiędzy różne jednostki sektora finansów publicznych. Obecnie około 50 proc. dochodów z PIT trafia do samorządów, a te dochody w wyniku reformy spadną o około 20 mld zł rocznie. Jednocześnie wzrosną dochody NFZ, co oznacza, między innymi, że ograniczona będzie mogła zostać dotacja do systemu zdrowia z budżetu centralnego, a tym samym, że nastąpi pewne przesunięcie środków z budżetów samorządowych do centralnego. Ponadto, z tego względu, że mniejsze podatki zapłacą przede wszystkim osoby o niskich dochodach, może dojść do tego, że najbardziej na tej reformie stracą gminy o najniższych dochodach, a mniej ucierpią te, w których mieszkają bogaci podatnicy, których obciążenia wzrosną. Konieczna będzie dokładna analiza skutków reformy na poziomie regionalnym by zastanowić się nad tym jak uzupełnić ubytki dochodów samorządów, w szczególności tych biedniejszych.