Łukasz Czernicki: Podbicie długu byłoby w tym momencie nieroztropne

Łukasz Czernicki - z głównym ekonomistą Ministerstwa Finansów rozmawia Piotr Skwirowski

Rząd przedstawił projekt ustawy budżetowej na 2022 r. To budżet optymistyczny czy konserwatywny? Krytycy mówią, że choć to budżet z deficytem, to jednak taki, w którym na wszystko dla wszystkich wystarcza.

Do wszelakich prognoz, a szczególnie do ustawy budżetowej, podchodzimy konserwatywnie. Jeśli cofnąć się do budżetów na 2020 i 2021 r., to można powiedzieć, że podeszliśmy do nich szczególnie ostrożnie, nasze założenia były ostrożniejsze pod tym względem od rynku, ale ze względu na duża niepewność związaną z pandemią takie podejście było wskazane. Budżet na przyszły rok nazwałbym nawet nie konserwatywnym, ale po prostu realistycznym. Zawsze musimy trochę odstawać od rynku, zakładać nieco niższy wzrost, trochę niższą dynamikę wpływów budżetowych. Nie zgadzam się więc z krytykami, którzy mówią, że budując budżet na 2022 r., przyjęliśmy zbyt optymistyczne założenia. Może nie uwzględniają oni sytuacji gospodarczej, jaką teraz mamy. Na ten rok zakładaliśmy około 82 mld zł deficytu. Dziś szacujemy, że to będzie około 13 mld zł. Poprawa wyniku jest więc gigantyczna. Jeśli nasze prognozy i założenia będą zbyt konserwatywne, to niepotrzebnie będziemy sobie wiązać ręce w polityce fiskalnej, nie będziemy przeznaczać pieniędzy na przykład na inwestycje publiczne, mimo że teoretycznie moglibyśmy sobie na nie pozwolić.

Skąd taka poprawa w tegorocznym budżecie? To efekt wysokiej inflacji?

Na pewno częściowo jest to kwestia inflacji, która przekłada się na dochody budżetu z podatków. Natomiast tym, co zasadniczo napędza wpływy budżetowe, jest bardzo silne odbicie gospodarcze. W aktualizacji programu konwergencji z kwietnia tego roku zakładaliśmy wzrost niższy o 1,1 pkt proc. Ten wzrost przyspieszył. I to widać w budżecie.

Kiedyś budżet był planem finansowym państwa. NIK, ale też wielu ekonomistów mówi, że dziś już tak nie jest. Ich zdaniem rząd prowadzi kreatywną księgowość, wypycha poza budżet, spod kontroli parlamentu, ogromne kwoty, po to m.in., by zaciemnić obraz finansów państwa. Coraz trudniej mówić, że budżet daje pełen obraz tego, co się dzieje w tych finansach i jaką politykę gospodarczą chce prowadzić rząd.

Mamy tak skonstruowane reguły fiskalne. Mamy ustawę o finansach publicznych, zapisany w konstytucji hamulec zadłużenia. Przed pandemią mieliśmy dosyć dynamiczną obniżkę długu w relacji PKB, natomiast pandemia z przyczyn dosyć oczywistych podbiła nam ten dług. Uważam, że polityka zwiększenia długu była jak najbardziej słuszna. Dzięki temu, że zainwestowaliśmy pieniądze w 2020 r. i teraz też inwestujemy, mamy dziś tak silne odbicie.

Mówi pan o pieniądzach, które poszły na wsparcie firm zmagających się ze skutkami pandemii i na ochronę miejsc pracy?

Tak. Te pieniądze poszły głównie poza budżetem. To jest prawda i my też o tym mówimy. Ta pomoc została sfinansowana za pośrednictwem agend rządowych, czyli Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskiego Funduszu Rozwoju. Gdybyśmy tego nie zrobili, musielibyśmy pewnie w ciągu roku kilka razy nowelizować budżet. Debatowalibyśmy nad tym, czy zwiększyć budżet o 30 mld czy 60 mld zł, zamiast ratować firmy, które miały gigantyczne koszty stałe i trzeba im było szybko pomóc. Czas był tu bardzo istotny. Z tarczami trzeba się było spieszyć.

Jest tu jeszcze kwestia progów ostrożnościowych. Gdybyśmy wszystko robili przez budżet i podbili dług do obecnych 57,5 proc. PKB, to przebilibyśmy 55-proc. próg ostrożnościowy, co wiązałoby się z ostrą konsolidacją finansów, co w momencie wychodzenia z kryzysu byłoby po prostu nieroztropne . Byłaby to makroekonomiczna głupota.

Ale może to byłoby uczciwsze niż stosowanie sztuczek księgowych?

No to stawiam na szali większą przejrzystość finansów publicznych z jednej strony oraz bezrobocie na poziomie 10 proc. i liczbę upadłości firm dziesięciokrotnie wyższą niż ta, którą mieliśmy w trakcie pandemii z drugiej. Moim zdaniem cena wzrostu, jak chcą krytycy, nieprzejrzystości finansów publicznych jest znikoma w porównaniu z ceną makroekonomiczną, którą musielibyśmy zapłacić, gdybyśmy tego nie zrobili tak, jak to zrobiliśmy. Mielibyśmy znaczne ograniczenia przy wydatkach, budżet na kolejny rok musiałby być bez deficytu. To byłoby bardzo dotkliwe. Ponadto świadomość bycia bardzo blisko konstytucyjnego bezpiecznika, czyli 60-proc. hamulca zadłużenia, paraliżowałaby nas w polityce fiskalnej. Na lata mielibyśmy związane ręce. To byłoby bardzo niebezpieczne nie tylko w kontekście nadchodzącej kolejnej fali pandemii, ale też ewentualnych innych zawirowań gospodarczych. Nie można więc wyrywać z tego wszystkiego walki o przejrzystość finansów publicznych, pomijając zupełnie warunki makroekonomiczne i otoczenie gospodarcze.

Warto też wiedzieć, że te zarzuty o nieprzejrzystości finansów są mocno przesadzone. Bo to, czego nie pokazujemy w statystykach budżetowych, krajowych, pokazujemy w statystykach unijnych. Tam trafiają informacje o deficycie i długu całego sektora instytucji rządowych i samorządowych, łącznie z tarczami antykryzysowymi i finansowymi, z danymi o wydatkach BGK i PFR. To wszystko jest widoczne, choć nie jest finansowane przez budżet.

Komisja Europejska dość pobłażliwie patrzyła na ruchy rządów krajów unijnych związane z obroną firm i miejsc pracy w okresie pandemii. Zawiesiła stosowanie reguł finansowych, ale wkrótce do nich wróci. Nałoży na nas procedurę nadmiernego deficytu?

Oceniając z dzisiejszej perspektywy, nie.

Ale przekroczymy dopuszczalny 3-proc. próg deficytu finansów publicznych liczony do PKB?

Raczej nie. W prognozie na 2022 r. mamy deficyt w wysokości 2,8 proc. Ten wynik może być podbity przez wydatki związane z Polskim Ładem. Po drugiej stronie tego rachunku są jednak wszystkie kwestie związane z Krajowym Planem Odbudowy. Tego nie uwzględniliśmy, bo tego właśnie wymaga ostrożność w konstruowaniu prognoz. Zakładam więc, że zrealizowany wynik sektora finansów publicznych będzie w okolicach 3 proc. Komisja raczej nie będzie więc chciała w takiej sytuacji reagować. Tym bardziej że nasz dług będzie poniżej wymaganego przez nią progu 60 proc. PKB. Mówimy poza tym o 2022 r., kiedy obowiązuje tzw. klauzula wyjścia procedury, więc tym bardziej nie będzie negatywnej reakcji KE. A 2023 r. będzie kolejnym rokiem z wysokim wzrostem, więc tym bardziej nic ze strony KE raczej nam grozić nie będzie. Dodatkowo wygasną wydatki covidowe, które teraz ponosimy.

Trwa spór o to, czy Polski Ład oznacza podwyżkę czy obniżkę podatków. Krytycy mówią, że dla dużych grup społecznych, to pierwsze. Głównie za sprawą 9-proc. nieodliczalnej składki na ubezpieczenia zdrowotne.

Wystarczy spojrzeć do „Oceny skutków regulacji" dołączonej do projektu zmian w podatkach. Widać tam, że skutek tych zmian dla całego sektora finansów publicznych jest negatywny. Po zmianach wprowadzonych po konsultacjach społecznych dzięki reformie klina podatkowego w kieszeniach podatników zostanie 16,5 mld zł. Więcej zapłacą osoby, które dziś korzystają z różnych przywilejów, przede wszystkim osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, które opłacają ryczałtowo składkę zdrowotną. Ale cała masa osób, które pracują na etatach, a także tych, którzy prowadzą mniejszą działalność, będzie płacić mniej. I one w tej dyskusji nie są słyszalne.

Z tego OSR wynika też jednak, że ciężar sfinansowania Polskiego Ładu przesuwacie w dużej części na samorządy. Polski Ład oznacza mniejsze wpływy budżetu z podatków. Samorządy mają udziały w tych podatkach, jeśli więc ich będzie mniej, to i samorządy dostaną mniej. Policzyły, że ubytek sięgnie przeszło 145 mld zł w ciągu 10 lat. Takich pieniędzy samorządy nie wydadzą na swoje zadania, tym samym za Polski Ład zapłacą mieszkańcy.

Wypracowanie rozwiązań z samorządami to pewien proces. Wiemy, że nie możemy zostawić ich z takim ubytkiem w kasie. I dziś jest już gotowy plan dla samorządów. Na 2022 r. mamy subwencję inwestycyjną w wysokości 8 mld zł oraz modyfikację reguł fiskalnych. To rozwiązanie przejściowe. Oceniamy, że w przyszłym roku dochody samorządów będą wyższe o prawie 10 proc. od tych, które same sobie wyliczyły w prognozie finansowej przed tym, gdy ogłoszono Polski Ład. Natomiast docelowo zaplanowaliśmy wdrożenie mechanizmu, który stabilizuje dochody samorządów. Zmiany podatkowe czy zmiany w koniunkturze będą w ten sposób amortyzowane. Samorządy powinny być zadowolone.

Tyle że samorządy mówią, że zmniejszacie im dochody, które wykorzystują na sfinansowanie wydatków bieżących, zwiększacie dochody inwestycyjne. Te pierwsze to realizacja własnych zadań samorządów, to one decydują, jak je wydać. Te drugie są już z góry ukierunkowane.

Mechanizm stabilizujący będzie dotyczył także wydatków bieżących.

Ale w 2022 r. jeszcze go nie będzie.

Będzie od 2023 r. A już w 2022 r. chcemy rozluźnić reguły wydatkowe, żeby ułatwić przejście samorządom tego roku suchą stopą.

No dobrze, ale jeśli dołożycie samorządom pieniędzy, a to nie było uwzględnione w OSR, to bilans Polskiego Ładu chyba się zmieni? Może z niego wyjść, że jednak będzie podwyżka podatków.

Nie można tak powiedzieć. Nie przewidujemy w związku z tym nałożenia dodatkowych obciążeń na podatników. Dodatkowe wpływy do budżetu przyniosą działania uszczelniające. W sumie i tak będzie to obniżka podatków.

Organizacje biznesowe mówią, że pandemia to zły czas na poważne zmiany w podatkach, i apelują do rządu, by wdrożenie ustaw podatkowych z Polskiego ładu opóźnić przynajmniej o rok. Są na to szanse?

Nie słyszałem o takich planach. W Ministerstwie Finansów jesteśmy mocno zdeterminowani, by wprowadzić Polski Ład. Bo to są obniżki podatków. W okresie pandemii obniżamy podatki. Zyskają zwłaszcza osoby z niższymi dochodami. To może mieć pozytywny wpływ na konsumpcję, rynek pracy, bo koszty zatrudnienia nowych pracowników będą niższe. Skorzysta cała gospodarka.

No właśnie, co nas czeka w najbliższym czasie w gospodarce?

W naszych prognozach jako czynnik ryzyka uwzględniamy czwartą falę pandemii. Widzimy jednak, że kolejne fale mają mniejszy negatywny wpływ na gospodarkę. Teraz pomogą jeszcze szczepienia, liczymy więc, że jeśli ten wpływ będzie, to będzie minimalny. Jeśli więc nie zdarzy się nic niespodziewanego, to przed nami ten i następny rok ze wzrostem w okolicach 5 proc. Natomiast w latach 2023–2025 ta dynamika opadnie, ale i tak będziemy w okolicach 3,5–3,7 proc. A jeśli dojdzie KPO, to możemy podbić do 4 proc. Przed nami więc kilka lat dobrego wzrostu gospodarczego.

A inflacja?

Na pewno przyglądamy się jej uważnie. Natomiast lepiej, gdy inflacja jest trochę za wysoka niż za niska. To korzystniejsze dla gospodarki w trakcie wychodzenia z kryzysu. Zakładamy też, że inflacja podwyższona będzie w tym i w przyszłym roku. W tym w okolicach 4,3 proc., w przyszłym spadnie do 3,3 proc. W kolejnych latach powinna naturalnie wygasać. Chyba wszystkich zaskoczył wpływ pandemii na ceny. Mamy bardzo dynamiczne odbicie i jednocześnie problemy w łańcuchach dostaw i wysokie ceny na rynkach surowców, a także efekt niskiej bazy. Część tych czynników wygaśnie w ciągu roku, dwóch. Inflacja powinna więc spaść, ale nie oczekiwałbym scenariusza, że wróci do poziomu 1–1,5 proc. To raczej będzie w okolicach celu inflacyjnego albo nieznacznie powyżej.

CV

Łukasz Czernicki jest głównym ekonomistą Ministerstwa Finansów od kwietnia 2020 r. Wcześniej szef zespołu strategii w Polskim Instytucie Ekonomicznym. Doktorant na Uniwersytecie we Freibergu. Posiada szerokie doświadczenie pracy w ośrodkach analitycznych i firmach konsultingowych (w Polsce i w Niemczech) oraz w administracji publicznej. Autor licznych publikacji dotyczących zagadnień ekonomicznych i regulacyjnych. PSK