Kiedyś byłem autentycznie zafascynowany procesem stanowienia unijnych regulacji, ale wówczas rzeczywiście było czym się zachwycać. Przed objęciem danego obszaru regulacjami przeprowadzane były poważne badania. Zawsze jako pierwsza rozważana była opcja „nicnierobienia”, tj. analiza skutków pozostawienia status quo. Dopiero jeśli okazywała się ona zbyt kosztowna dla społeczeństwa lub gospodarki, wówczas podejmowane były kroki regulacyjne. Przeprowadzana była poważna analiza kosztów i korzyści przy realizacji różnych ścieżek regulacyjnych. Nie tylko ex ante, ale także ex post, oceniając po kilku latach, czy cele regulacyjne zostały osiągnięte. Miało to znaczenie nie tylko dla analizy skutków wprowadzenia konkretnych przepisów, ale także pozwalało identyfikować ogólne błędy w analizach opracowywanych ex ante, aby były one możliwie doskonałe przy tworzeniu kolejnych regulacji.

Kiedy już taka regulacja powstała, jej adresaci mieli bardzo komfortowy czas na dostosowanie. Standardowo było to 18-24 miesięcy formalnego vacatio legis, jednakże w praktyce – właśnie z uwagi na przewidywalność i nieuchronność procesu legislacyjnego – było to dużo więcej i można było rozpoczynać działania wdrożeniowe nawet trzy lata przed upływem terminu bez ponoszenia ryzyka nietrafienia w finalnie przyjęte rozwiązania regulacyjne.

Kilkanaście lat temu ta maszyna zaczęła się sypać. Po części wynikało to z rozszerzenia procesu decyzyjnego o 10 krajów, ale przede wszystkim było skutkiem zachłyśnięcia się projektodawców wcześniejszymi sukcesami regulacyjnymi. Spowodowało to rozszerzenie zakresu regulacji, za którym aparat urzędniczy nie był w stanie nadążyć. Przerost materii regulacyjnej nad możliwościami urzędników był bardzo dewastujący, gdyż jednocześnie starali się oni trzymać wymogów formalnych związanych ze stanowieniem prawa. Proces pozostał teoretycznie niezmieniony, ale w praktyce został on karykaturalnie wypaczony.

Bardzo dobrą ilustracją degradacji tego procesu było powstawanie regulacji dotyczących raportowania czynników zrównoważonego rozwoju. Na początku wszystko szło dobrze – na podstawie dowodów naukowych opracowane zostały najważniejsze kierunki działań oraz opracowano bardzo sensowny sposób sukcesywnego wdrażania. Począwszy od spółek największych, aż do najmniejszych (poprzez zaangażowanie w łańcuch dostaw). Później jednak zderzenie ekstremalnie ambitnych terminów wdrożenia z ekstremalnie optymistycznym harmonogramem prac legislacyjnych (zakładającym brak jakiegokolwiek czasu choćby na skonsumowanie efektów konsultacji) musiało doprowadzić do katastrofy.

Przedstawiając rzecz bardziej konkretnie – jeśli spółka miała opublikować raport pod standardami ESRS za 2024 r. musiała od początku tego roku zbierać dane, a żeby wiedzieć, jakie dane zbierać, powinna wcześniej przeprowadzić badanie podwójnej istotności, przeszkolić osoby, stworzyć infrastrukturę IT etc. Oznacza to, że powinna te prace rozpocząć najpóźniej we wrześniu 2023 r., tymczasem ostateczna wersja ESRS-ów opublikowana została 22 grudnia 2023 r., a polska ustawa transponująca CSRD opublikowana jeszcze później, bo 6 grudnia 2024 r. Oczywiście można było pracować na projektach tych regulacji i nawet trzy spółki członkowskie SEG-u zdołały opracować takie raporty na rok przed terminem (czyli opublikowały za 2023 r. raporty wg ESRS), ale nie można takiego poziomu entuzjazmu oczekiwać od wszystkich emitentów.

Efekt obowiązku wdrażania bardzo skomplikowanych regulacji, bez jakiegokolwiek wsparcia instytucjonalnego projektodawcy (choć jako SEG postulowaliśmy opracowanie specjalnego unijnego narzędzia IT do raportowania ESG lub choćby stworzenia unijnych baz danych z odpowiednimi wskaźnikami referencyjnymi), a do tego w nierealnych terminach, był łatwy do przewidzenia. Duży biznes się zbuntował, a regulator nawet nie tyle dokonał odwrotu, co rzucił się do panicznej ucieczki, pozostawiając na pastwę losu podmioty, które poszły w awangardzie wdrażania regulacji, poniosły olbrzymie koszty i nie za bardzo wiedzą, jak postępować dalej.

Przy czym o ile regulacje były budowane w bardzo sensowny sposób (choć za szybko i bez wsparcia dla spółek), o tyle ich burzenie przypomina chory sen pirotechnika. Pośpiech spowodował, że zamiast planowej rozbiórki widzimy założenie ładunków wybuchowych bez zachowania elementarnych zasad bezpieczeństwa, detonowanych w przypadkowym czasie i w przypadkowych miejscach – tu ornament, tam fundament, bez przemyślenia całości i bez rzeczywistych konsultacji.

Motywacją do napisania tego tekstu było przyjęcie przez KE (3 lipca) uproszczonych standardów ESRS, które będą podstawą raportowania spółek w kolejnych latach. Goryczą napawa mnie fakt, że nowa wersja tych standardów nie uwzględnia choćby oczywistych kwestii natury formalnej, na które jako SEG zwracaliśmy uwagę Komisji. Skutkuje to pozostawieniem części spółek w próżni prawnej oraz powstaniem wewnętrznych sprzeczności w przepisach dotyczących zbierania danych w ramach łańcucha wartości. A tego typu problemów w tym i innych obszarach regulacyjnych najprawdopodobniej jest dużo więcej i za nie wszystkie zapłacą znowu emitenci i inwestorzy. Chyba że doczekamy wreszcie czasów, że regulator będzie odpowiedzialny (także finansowo) za swoje działania i zaniechania.