Pod kreską budżetową

Fascynacja deficytem budżetowym i medialnymi dyskusjami na temat ewentualnych cięć wydatków lub wzrostu podatków odwraca uwagę od kluczowego problemu – jak deficyt budżetowy jest finansowany

Na dobrą sprawę deficyt sam w sobie to tylko księgowe zestawienie wyższych wydatków od założonych wpływów podatkowych. Problem dopiero nabiera kształtów, gdy na pokrycie tej dziury finansowej trzeba znaleźć pieniądze. Zestawienie dochodów i wydatków prezentuje operacje „nad kreską budżetową”, natomiast źródła finansowania deficytu są rozpatrywane „pod kreską budżetową”. Warto pod tę kreskę zajrzeć.

[b]Kosztowna reforma [/b]

Na początku trzeba odnotować przykrą niespodziankę – deficyt budżetu centralnego nie jest równy przyrostowi państwowego długu publicznego. Zatem przychody uzyskane z przyrostu emisji obligacji i bonów skarbowych są wyższe od deficytu budżetowego. Kilka czynników wpływa na różnicę pomiędzy tymi wielkościami, przede wszystkim jest nim przeprowadzona reforma emerytalna. Nowy system wymaga odprowadzenia odpowiedniej części składek do otwartych funduszy emerytalnych i równoległego finansowania starego systemu.

Suma płaconych bieżących składek po potrąceniu wypłat emerytur i rent z systemu ubezpieczenia społecznego nie jest wystarczająca do wpłaty środków we właściwej wysokości do systemu funduszowego. Ta różnica stanowi koszt fiskalny wprowadzenia reformy emerytalnej, który będzie istniał tak długo, jak długo funkcjonować będzie stary repartycyjny system ubezpieczeń społecznych. Biorąc pod uwagę niekorzystne zmiany demograficzne, koszt reformy będzie w najbliższych latach narastał, stwarzając dodatkowe obciążenie dla finansów publicznych. Należy dodać, że wcześniejsza decyzja o obniżeniu stawek wyznaczających składkę ubezpieczeniową dodatkowo spotęgowała ten problem.

[b]Problem na długie lata[/b]

W założeniach reformy emerytalnej koszt fiskalny powinien zostać pokryty przede wszystkim wpływami z prywatyzacji. W ten sposób reforma emerytalna miała w umiarkowany sposób obciążać publiczne finanse. Takie rozwiązanie było sensowne nie tylko z punktu widzenia finansowego, ale również wydawało się społecznie sprawiedliwe. Prywatyzowany majątek w postaci przedsiębiorstw państwowych miał służyć sfinansowaniu emerytur tych, którzy ten majątek kiedyś wypracowali. Niestety, powszechnie znane kłopoty z prywatyzacją, używanie wpływów z prywatyzacji na inne cele spowodowały, że brakujące wpływy ze sprzedaży majątku musiały zostać pokryte przez środki uzyskiwane z emisji skarbowych papierów wartościowych.

Koszt fiskalny reformy emerytalnej będzie kładł się cieniem na stanie finansów publicznych w następnych latach. Co więcej, zgodnie ze standardami Unii, jest zaliczany do tak zwanego deficytu sektora finansów publicznych, który stanowi jeden z mierników wyznaczających kryteria z Maastricht. Od reformy emerytalnej nie można jednak odstąpić, dzisiejszy koszt będzie stabilizował system ubezpieczeń społecznych w przyszłości, gdy w pełni ujawnią się efekty starzenia się społeczeństwa.

Prywatyzacja, dla operacji „pod kreską budżetową”, jest ważna jeszcze z innego punktu widzenia. W pewnych sytuacjach nie daje się uniknąć zwiększenia deficytu budżetowego. Nagły skok deficytu budżetowego może być związany, tak jak obecnie, z załamaniem wpływów budżetowych ze względu na światową recesję gospodarczą. Innym przykładem jest jednokrotne zdarzenie, na przykład dodatkowe koszty budżetowe, jakie musiały zostać poniesione w pierwszym roku członkostwa w Unii Europejskiej przez Polskę w 2004 roku. W takich przypadkach zwiększony deficyt budżetowy może oznaczać gwałtowny przyrost długu. Wywoła to natychmiastową reakcję rynków finansowych. Rynki na podstawie informacji o przewidywanym wzroście deficytu obliczają przyrost emisji skarbowych papierów wartościowych i porównują wynik z przewidywanym popytem na obligacje.

Jeśli w ocenie rynków przyrost emisji skarbowych papierów wartościowych znacznie przewyższa popyt, wtedy przewidują spadek cen obligacji. W rezultacie może to doprowadzić do fali wyprzedaży obligacji znajdujących się już w portfelach inwestorów i spowodować ostatecznie wzrost kosztów obsługi długu publicznego. Reakcję rynków można uprzedzić, ogłaszając informację o zwiększonym deficycie równolegle z wiarygodnym planem prywatyzacji, wtedy przyrost deficytu nie oznacza istotnego przyrostu długu publicznego. „Bezpiecznik” działa w sposób następujący: planowane wpływy z prywatyzacji zmniejszają natychmiast szacunki koniecznego przyrostu emisji obligacji i działają stabilizująco na ceny skarbowych papierów wartościowych.

[b]Umiejętny dobór instrumentów[/b]

Operacje „pod kreską budżetową” uległy zmianie po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Część programów realizowanych w ramach Unii wymaga prefinansowania, to znaczy wyłożenia pieniędzy z budżetowej kasy do czasu uzyskania zwrotu pieniędzy z Brukseli. Mechanizm ten miał istotne znaczenie w okresie wchodzenia w system rozliczeń z Unią, na przykład w odniesieniu do rolniczych dopłat bezpośrednich.

Zmieniająca się skala potrzeb pożyczkowych budżetu centralnego, szczególnie w warunkach niepokojów na rynkach finansowych, wymaga odpowiedniego dopasowania instrumentów zarówno w odniesieniu do kierunków, z których pożycza się pieniądze (rynek krajowy lub zagraniczny), jak też rodzaju instrumentów (bony skarbowe lub obligacje). Konstrukcja budżetu na rok 2010 te uwarunkowania musi odpowiednio uwzględniać. Z tego punktu widzenia planowane operacje „pod kreską budżetową” powinny przyciągać uwagę tak samo, jak skala wydatków i szacowane wpływy podatkowe.Tekst wyraża prywatne poglądy autora.