Trumpowskie podwyżki ceł zostały obalone, ale większej zmiany może nie być

Decyzja amerykańskiego Sądu Najwyższego pozbawiła prezydenta ważnej broni i podważyła sens negocjowania umów handlowych ze Stanami Zjednoczonymi. Nie zakończyła niepewności w kwestii dalszej polityki celnej.

Z tego artykułu się dowiesz:

• Jakie pytania budzi decyzja amerykańskiego Sądu Najwyższego dotycząca podwyżek ceł wdrożonych przez prezydenta Trumpa?
• W jaki sposób administracja prezydenta Trumpa radzi sobie z ograniczeniami nakładania ceł po orzeczeniu Sądu Najwyższego?
• Jakie są potencjalne skutki ekonomiczne wprowadzenia tymczasowej globalnej stawki celnej przez USA?
• W jaki sposób zmiany w polityce celnej USA mogą wpłynąć na międzynarodowe umowy handlowe?
• Jak różne kraje i regiony mogą zyskać lub stracić na amerykańskich zmianach celnych?
• Jakie są przewidywalne kierunki amerykańskiej polityki celnej w kontekście nadchodzących wyborów i presji wewnętrznych?

Sąd Najwyższy USA po raz kolejny udowodnił, że amerykański prezydent nie jest wszechwładny. (Narracje o tym, że Stany Zjednoczone pod rządami Trumpa zmierzają ku „autorytarnej dyktaturze” powinny więc trafić do kosza na śmieci.) Prezydent wykazał natomiast, że można za pomocą kruczków prawnych obchodzić niewygodne decyzje władzy sądowniczej. Niby to nic nowego w amerykańskim ustroju, ale chaos po raz kolejny wdarł się do amerykańskiej polityki handlowej. W zeszły piątek Sąd Najwyższy podważył legalność podwyżek ceł wdrożonych przez prezydenta Trumpa na mocy Ustawy o Międzynarodowych Ekonomicznych Stanach Nadzwyczajnych (IEEPA), czyli tzw. cła wzajemne i cła „fentanylowe”. Trump odpowiedział na to wprowadzeniem 10-proc. stawki ceł na „wszystkie kraje”, którą następnego dnia podniósł do 15 proc. (We wtorek weszła w życie stawka 10-procentowa, gdyż dokumenty wykonawcze dotyczące stawki 15-procentowej nie zostały przygotowane.) Wprowadził nową, globalną stawkę na 150 dni, na podstawie interpretacji przepisów pozwalających mu na takie działania w sytuacjach nadzwyczajnych. Teraz ową sytuacją nadzwyczajną ma być wysoki deficyt na rachunku obrotów bieżących. Wiadomo, że to tylko pretekst, a Biały Dom szuka trwalszego rozwiązania. W międzyczasie Jamieson Greer, przedstawiciel handlowy USA sprecyzował, że nowa stawka jednak nie będzie obejmowała „wszystkich” krajów, bo Stany Zjednoczone chcą się trzymać dotychczas wynegocjowanych umów handlowych. W praktyce znów jednak nikt nie jest pewny, jakie będą amerykańskie stawki celne za kilka miesięcy. Wiele firm na to narzeka, ale rynki jak na razie nie wyglądają na wystraszone. Inwestorzy sądzą, że ta sprawa „znów jakoś się ułoży”, a gospodarki USA i świata pozostaną odporne na wstrząsy handlowe.

Kto zyska, a kto straci na zmianach?

Zarówno prezydent Trump, jak i sekretarz handlu Howard Lutnick przekonywali, że podwyżki ceł przyczynią się do relokacji globalnych łańcuchów dostaw, przeniesienia produkcji do USA i wzrostu przychodów do budżetu. Trump kreślił nawet scenariusz, w którym wpływy z ceł zastąpiłby podatek dochodowy od osób fizycznych. Cła rzeczywiście przez ostatni rok wnosiły coraz więcej do budżetu federalnego. W styczniu zebrano z nich rekordowe 30,4 mld USD, czyli o 275 proc. więcej niż w takim samym okresie zeszłego roku. Od początku roku fiskalnego przychody z ceł wyniosły 124 mld USD i były o 300 proc. większe niż w takim samym okresie poprzedniego roku obrachunkowego. W roku fiskalnym zakończonym we wrześniu 2025 r. sięgnęły natomiast 215,2 mld USD. (Za rządów administracji Joe Bidena miesięczne przychody z ceł wahały się od 7,2 mld USD do 10,5 mld USD.) To wciąż za mało, by zastąpić podatek dochodowy od osób fizycznych, który w zeszłym roku fiskalnym przyniósł do budżetu 2,66 bln USD. Zwiększone przychody z ceł były natomiast wystarczająco duże, by myśleć o mini-pakiecie stymulacyjnym. Trump i sekretarz skarbu Scott Bessentt zapowiadali, że do Amerykanów może trafić „dywidenda” z ceł, w formie czeków stymulacyjnych. Czeki te, zapewne warte po 2 tys. USD na osobę, byłyby miłym prezentem dla narodu przed jesiennymi wyborami „połówkowymi” do Kongresu. Decyzja Sądu Najwyższego poważnie zagroziła jednak temu pomysłowi. Pojawiła się za to groźba, że rząd będzie musiał zapłacić importerom roszczenia sięgające 175 mld USD.

Foto: GG Parkiet

Ostatecznie jednak zastąpienie dotychczasowych ceł, 10-procentową lub 15-procentową stawką globalną może przełożyć się na niewiele niższe przychody z ceł do budżetu. Wprowadzenie takiej stawki było jednym z wariantów rozważanych rok temu przez administrację Trumpa. I wówczas inwestorzy traktowali to jako raczej łagodny wariant rozwoju sytuacji.

Foto: GG Parkiet

- Wcześniej szacowaliśmy, że ważona średnia stawka celna USA (przy użyciu udziałów importu z 2024 r.) wynosiła 14,1 proc., w porównaniu z 2,3 proc. w 2024 r. Po orzeczeniu w sprawie IEEPA i nałożeniu 10-procentowego cła na podstawie sekcji 122 – oba obowiązujące od 24 lutego – szacujemy, że ważona średnia stawka celna spadnie do 10,4 proc. – wskazuje Stephen Brown, ekonomista z firmy badawczej Capital Economics.

Czy globalna stawka będzie jednak jednolita dla wszystkich krajów świata? Administracja Trumpa zapewniła, że będzie honorowała dotychczas zawarte umowy handlowe. Co jednak w przypadkach, w których globalna stawka będzie niższa od tej wynegocjowanej w porozumieniach handlowych? Tego jeszcze nie sprecyzowano. Jak na razie wygląda na to, że beneficjentami zmian w amerykańskiej polityce handlowej mogą okazać się kraje takie jak Wietnam czy Brazylia, a także Chiny, które obecnie są w stanie rozejmu handlowego z USA. Według analizy szwajcarskiego ośrodka badawczego Global Trade Alert, średnia amerykańska stawka celna na brazylijskie produkty (ważona wielkością handlu ich poszczególnymi kategoriami) może spaść o 13,6 pkt. proc.. W przypadku Chin stawka może zostać zmniejszona o 7,1 pkt. proc., Indii o 5,6 pkt. proc, Kanady o 3,3 pkt. proc., Meksyku o 2,9 pkt. proc., Wietnamu o 2,8 pkt. proc., Tajlandii o 2 pkt. proc., a Malezji o 1,7 pkt proc.

Foto: GG Parkiet

– Gospodarki, które wcześniej podlegały najwyższym stawkom celnym IEEPA, czyli Brazylia, Chiny i inne kraje azjatyckie, są największymi beneficjentami. Ich średnie stawki celne oparte na udziałach importu z 2024 r. spadły od 5 do 11,5 pkt. proc.. w ramach 10-procentowego cła sekcji 122. Reżim cła sekcji 122 utrzymuje zwolnienie dla wielu towarów zgodnych z umową handlową USMCA importowanych z Kanady i Meksyku, ale te dwa kraje również odnotowały spadek ważonych średnich stawek celnych, ponieważ wcześniej podlegały cłom IEEPA w wysokości odpowiednio 35 proc. i 25 proc. na eksport nieobjęty zgodnością z umową handlową USMCA. Jeśli Trump podniesie stawkę do 15 proc., głównymi przegranymi będą kraje, które wcześniej korzystały z preferencyjnych 10-procentowych stawek celnych, takie jak Wielka Brytania i Australia – wylicza Brown.

Administracja Trumpa jak dotąd dosyć skutecznie wykorzystywała groźbę podwyżek ceł jako narzędzie do negocjowania korzystnych dla USA umów handlowych. Orzeczenie Sądu Najwyższego wytrąciło jednak rządowi tę broń z rąk. Okazało się bowiem, że nie trzeba negocjować z USA, by korzystać z dosyć preferencyjnej stawki celnej. Ten sukces przeciwników Trumpa może być jednak krótkotrwały. Waszyngtońska administracja będzie bowiem przygotowywała plan B pozwalający na nową rundę podwyżek ceł.

Czas niepewności

Wdrożona we wtorek globalna stawka ceł jest tylko tymczasowym rozwiązaniem. Została wprowadzona na podstawie Artykułu 122 Ustawy o Handlu z 1974 r., czyli przepisów pozwalających na takie działania na okres 150 dni, ze względu na „sytuację nadzwyczajną”. Pretekstem do ich wdrożenia jest wysoki deficyt na rachunku bieżącym. To jednak słaby pretekst. (Deficyt jest wysoki od dekad i nie było to jak dotąd uznawane za duże zagrożenie dla gospodarki USA. Popyt na amerykańskie akcje i obligacje jest bowiem wciąż bardzo duży wśród globalnych inwestorów, a Stany Zjednoczone nie mają problemów z finansowaniem swojego importu.) Po 150 dniach obowiązywanie globalnej stawki celnej będzie musiało zostać przedłużone przez Kongres. Nawet jeśli zagłosują za tym wszyscy republikanie, to sprawa może się rozbić w Senacie o tzw. procedurę filibuster, wymagającą przegłosowania ustawy specjalną większością, której republikanie nie mają.

Foto: GG Parkiet

Teoretycznie Trump mógłby tuż przed upływem owych 150 dni ogłosić nową „sytuację nadzwyczajną” i wprowadzić nową tymczasową stawkę celną na kolejne 150 dni. A później powtarzać ową procedurę. Mogłoby to jednak rodzić pewne komplikacje prawne i zostać zaskarżone do Sądu Najwyższego.

– Użycie sekcji 122 mogłoby przynieść Trumpowi nowe problemy prawne. W rzeczywistości sekcja 122 pochodzi z epoki standardu złota i stałych kursów walutowych. Jest to instrument handlowy, który nigdy nie był stosowany w praktyce, ponieważ reżim stałych kursów walutowych zakończył się już w momencie ostatecznego uchwalenia Ustawy Handlowej z 1974 r. Nie będzie łatwo argumentować, że Stany Zjednoczone obecnie przeżywają kryzys bilansu płatniczego, ponieważ – z definicji – bilans płatniczy zawsze się równoważy – zwraca uwagę Carsten Brzeski, ekonomista ING.

Być może więc obecna globalna stawka celna ma na celu tylko kupienie czasu na uruchomienie innego mechanizmu pozwalającego na podwyżki ceł, wynikającego z Artykułu 301 Ustawy o Handlu. Ten mechanizm byłby odwetem za „nieuczciwe praktyki handlowe” innych krajów. Wymaga on jednak uruchomienia odpowiednich dochodzeń wymierzonych w konkretne kraje.

– Nasze założenie bazowe brzmi, że biuro Przedstawiciela Handlowego USA (USTR) będzie w stanie przyspieszyć wiele z tych dochodzeń, aby nałożyć niektóre cła z Artykułu 301 do końca lipca. Jednak dochodzenia sekcji 301 zazwyczaj trwają dłużej, więc może wystąpić okres, w którym cła będą niższe niż obecnie. Administracja może widzieć korzyść w utrzymywaniu niższych ceł tuż przed listopadowymi wyborami „połówkowymi”, ale jako kolejny środek tymczasowy Trump mógłby spróbować wykorzystać Artykuł 338 Ustawy o Cłach z 1930 r. Pozwala on prezydentowi nałożyć cła do 50 proc. na kraje uznane za dyskryminujące firmy amerykańskie w jakiejś formie. Jednak ponieważ ustawa celna z 1930 r. została zastąpiona innymi ustawami, takimi jak ustawa handlowa z 1974 r., Trump byłby na znacznie słabszym gruncie z Artykułem 338 niż w przypadku Artykułu 122. Biorąc pod uwagę, że USTR ma już otwarte dochodzenia z Artykułu 301 wobec Chin i Brazylii, te kraje wydają się najbardziej narażone na rychłe podniesienie ceł, choć Trump może woleć pozostawić cła na Chiny bez zmian do czasu wizyty państwowej w Pekinie w kwietniu. W przeciwnym razie zakładamy, że USTR priorytetowo potraktuje dochodzenia wobec gospodarek, z którymi USA mają największe deficyty handlowe, takie jak UE – prognozuje Brown.

„Stany Zjednoczone już obecnie stosują cła na podstawie Artykułu 301 wobec importu z Chin i mogłyby łatwo je dostosować, aby przywrócić cła uchylone przez sąd, ale wydaje się to mało prawdopodobne przed wizytą Trumpa w Chinach. W przypadku Kanady i Meksyku spodziewamy się, że administracja będzie realizować proces przeglądu USMCA, zamiast nakładać cła z Artykułu 301 na któregoś z tych dwóch sąsiadów USA. Te trzy kraje odpowiadały w 2025 roku za 36 proc. amerykańskiego importu. Kilku innych partnerów handlowych, odpowiadających łącznie za nieco ponad połowę importu w 2025 roku, ma zawarte umowy ze Stanami Zjednoczonymi i również raczej nie będzie priorytetowo traktowanych w ramach dochodzeń z Artykułu 301 (w tej grupie znajdują się m.in.: Argentyna, Australia, Bangladesz, Kambodża, Ekwador, Salwador, Unia Europejska, Gwatemala, Indie, Indonezja, Japonia, Korea, Malezja, Szwajcaria, Tajwan, Tajlandia, Wielka Brytania i Wietnam). Spodziewamy się więc, że największe ryzyko wszczęcia dochodzeń Artykułu 301 w najbliższym czasie dotyczy krajów odpowiadających za około 10 proc. importu do USA, w tym przede wszystkim Brazylii i Republiki Południowej Afryki” – wskazują analitycy Goldman Sachs.

Narzędziem w rękach administracji Trumpa pozostaną również cła sektorowe. – Nowe cła nie będą nakładane dodatkowo na już istniejące cła sektorowe (sekcja 232), które obecnie obowiązują w odniesieniu do stali, aluminium, miedzi, drewna tartacznego, samochodów oraz niektórych pojazdów silnikowych. Ponadto towary wchodzące bez cła na podstawie Umowy Stanów Zjednoczonych-Meksyku-Kanady (USMCA) pozostają zwolnione z dodatkowej opłaty. Na koniec, części i komponenty wykorzystywane w cywilnych statkach powietrznych są zwolnione z nowych ceł – przypomina Brzeski.

Nie było katastrofy

Wpływ tych wszystkich zmian na gospodarkę światową będzie pewnie dosyć ograniczony. Dotychczasowe podwyżki ceł nie doprowadziły ani do boomu w gospodarce USA, ani do jej załamania. Co prawda wzrost gospodarczy Stanów Zjednoczonych zwolnił z 4,4 proc. w trzecim kwartale do 1,4 proc. w czwartym, ale było to związane w dużym stopniu z tzw. zamknięciem rządu, czyli odcięciem finansowania dla administracji federalnej związanym ze sporami fiskalnymi w Kongresie. Inflacja konsumencka w USA osiągnęła szczyt we wrześniu na poziomie 3 proc., by w styczniu zejść do 2,4 proc., czyli najniższego poziomu od maja. Duży wpływ miały na nią jednak niskie ceny ropy. Inflacja bazowa, czyli nie uwzględniająca zmian cen żywności, paliw i energii, wyhamowała w styczniu do 2,5 proc. i była najniższa od marca 2021 r. W zeszłym roku osiągnęła szczyt na poziomie 3,3 proc. w styczniu, czyli w miesiącu, w którym Trump dopiero obejmował władzę. Zapewne, gdyby nie cła, byłaby obecnie trochę niższa. Tymczasem inflacja bazowa PCE (uznawana za ulubiony wskaźnik inflacyjny Fedu) osiągnęła w grudniu roczny szczyt na poziomie 3 proc.

„Nasze szacunki dotyczące przeniesienia kosztów ceł na ceny konsumenckie wskazują, że większość tego przeniesienia miała już miejsce przed orzeczeniem Sądu Najwyższego. Konkretnie szacujemy, że przeniesienie ceł podniosło ceny w ramach core PCE o około 0,7 proc. do stycznia włącznie (ekstrapolując na podstawie danych o inflacji za styczeń) i podniesie ceny o kolejne 0,1 proc. w pozostałej części 2026 roku” – prognozują eksperci Goldman Sachs. Ich zdaniem, kwestia ceł będzie też miała raczej niewielki wpływ na tempo wzrostu gospodarczego. „W kwestii wzrostu PKB nadal uważamy, że większość negatywnego wpływu ceł miała miejsce w 2025 roku i ustąpi miejsca impulsowi wzrostowemu wynikającemu z cięć podatkowych w 2026 roku, co podniesie dynamikę wzrostu z 2,2 proc. w 2025 roku do 2,5 proc. w 2026 roku. Realny PKB wzrósł w tempie 1,4 proc. w czwartym kwartale 2025 roku, ale spodziewamy się przyspieszenia do 3,4 proc. w pierwszym kwartale 2026 roku, ponieważ efekt zamknięcia rządu federalnego zmieni się z negatywnego na pozytywny” – twierdzą analitycy Goldmana.

Mediana prognoz dla tegorocznego wzrostu amerykańskiego PKB, zebranych przez agencję Bloomberga, mówi o zwyżce o 2,4 proc. Poszczególne projekcje są w przedziale od 1,2 proc. do 4,3 proc. Ogólnie perspektywy dla gospodarki amerykańskiej nie są więc złe, a recesja wydaje się być odległym scenariuszem. Można więc uznać za błędne prognozy z zeszłego roku mówiące, że podwyżki amerykańskich ceł doprowadzą do wielkiego wstrząsu gospodarczego. Zarówno amerykańska, jak i światowa gospodarka okazały się na nie dosyć odporne. Rynki przyzwyczaiły się już natomiast do chaosu handlowego.

– Istnieją regionalni zwycięzcy i przegrani, jeśli ten reżim zostanie utrzymany, ale nie zapominajmy, że ta legislacja ma ograniczony horyzont czasowy wynoszący zaledwie kilka miesięcy, więc sytuacja prawdopodobnie się zmieni. Na razie kraje takie jak Wielka Brytania tracą, a Chiny zyskują, ale nie jest to ruch inwestycyjny. Inwestorzy. mają większe problemy do rozwiązania, takie jak sztuczna inteligencja – uważa Toni Meadows, szef działu inwestycji w firmie BRI Wealth Management.

Niektórzy politycy Partii Republikańskiej mogą jednak odetchnąć z ulgą. Orzeczenie Sądu Najwyższego ograniczające możliwość nakładania ceł przez prezydenta może bowiem sprawić, że Trump sprawi mniej niespodzianek w tej kwestii przed jesiennymi wyborami „połówkowymi” do Kongresu. Z sondażu przeprowadzonego w styczniu dla CNN wynika, że 62 proc. Amerykanów nie podobała się polityka Trumpa dotycząca ceł. Wśród niezadowolonych było też 25 proc. sympatyków republikanów. I trudno się temu dziwić. Polityka handlowa Trumpa była bowiem przez ostatni rok skomplikowana i dosyć chaotyczna. Ponadto media często publikowały prognozy mówiące, że cła wpędzą USA w recesję lub w wysoką inflację. Podsycano w ten sposób obawy, które przekładały się na „vibecesję”, czyli stan, w którym nastroje społeczeństwa są kiepskie mimo dosyć dobrych wskaźników gospodarczych.

175 mld USD do odzyskania przez importerów

Spółki dotychczas zapłaciły 175 mld USD w ramach ceł nałożonych przez administrację Trumpa na podstawie ustawy IEEPA - mówią wyliczenia Penn-Wharton Budget Lab. 301 000 importerów, którzy wpłacili te pieniądze, przygotowuje się do ich odzyskania. Część dużych firm, w tym Costco, Revlon i Ray-Ban, już wcześniej złożyła prewencyjne pozwy przeciwko Służbie Celnej i Ochrony Granic (CBP), aby dochodzić zwrotu środków. Firma kurierska FedEx jako pierwsza złożyła natomiast pozew po wyroku Sądu Najwyższego, domagając się zwrotu zapłaconych ceł. (Nie określiła w nim jednak jak duże są jej roszczenia.) Grupy branżowe przygotowują się do wniesienia pozwów zbiorowych, aby dochodzić roszczeń w imieniu małych firm. Proces zwrotu będzie chaotyczny. Jednym z największych problemów jest to, że małe firmy, które importowały poprzez pośredników hurtowych, formalnie nie mają bezpośredniej drogi do składania roszczeń i będą zależne od polityki obsługi klienta swoich dostawców. Orzeczenie Sądu Najwyższego przekazało kwestię zwrotów sądom niższej instancji, co oznacza, że na razie nie jest jasne, kiedy i w jakiej wysokości mogą nastąpić ewentualne zwroty. Nie wiadomo jak wiele spółek zdecyduje się na prowadzenie sądowych batalii o odzyskanie pieniędzy z ceł. W przypadku części z nich koszty postępowań prawnych mogłyby okazać się większe niż odszkodowania. Niektóre firmy sprzedawały wcześniej swoje roszczenia wobec rządu za ułamek ich wartości. Skupowały je fundusze. Sekretarz skarbu Scott Bessentt, stwierdził, że budżet dysponuje wystarczającymi środkami, by pokryć koszty ewentualnych zwrotów. - Nie będzie to problem, jeśli będziemy musieli to zrobić, ale mogę wam powiedzieć, że jeśli to się stanie (...) to będzie po prostu korporacyjny przekręt – powiedział Bessent agencji Reutera. - Czy sieć marketów Costco, które pozywa rząd USA, zamierza oddać te pieniądze swoim klientom? - dodał Bessent. HK

Oszustwa przy imporcie z Chin zniekształcają statystyki

Dane handlowe opublikowane w zeszłym tygodniu wykazały rekordową różnicę w wysokości 112 mld USD między tym, co Chiny zgłosiły jako eksport do USA, a tym, co amerykańska Służba Celna stwierdziła, że faktycznie dotarło w zeszłym roku. Sugeruje to, że nawet jedna czwarta tego, co największa azjatycka gospodarka wysłała w zeszłym roku do USA, mogło uniknąć ceł. Jednym ze sposobów uniknięcia ceł jest mechanizm zwany Delivered Duty Paid (DDP – Dostarczone, cło opłacone). W ramach tego systemu zagraniczny sprzedawca zajmuje się wszystkim – transportem, odprawą celną i – jeśli wszystko odbywa się zgodnie z przepisami – także samymi cłami.Chociaż DDP sam w sobie nie jest koniecznie oszustwem, obietnica bezproblemowej wysyłki bardzo przemawia do amerykańskich nabywców, którzy stoją w obliczu coraz droższego i bardziej skomplikowanego reżimu celnego. Przestępstwo pojawia się wtedy, gdy osoby odpowiedzialne za wprowadzanie towarów przez granicę celowo zaniżają ich wartość lub w inny sposób błędnie klasyfikują towary, aby uzyskać korzystniejszą stawkę celną. Kupujący niekoniecznie wiedzą o tych praktykach. Oszustwom również sprzyja to, że Stany Zjednoczone są niemal jedynym krajem wśród zaawansowanych gospodarek, który pozwala firmom nierezydentom występować w roli oficjalnych importerów, nawet jeśli nie mają one znaczącej fizycznej obecności w kraju. Waszyngton nie jest jednak ślepy na ten problem. Program importera nierezydenta, zaprojektowany w celu usprawnienia importu w zintegrowanych branżach, takich jak przemysł motoryzacyjny wzdłuż granicy amerykańsko-kanadyjskiej, jest jedną z kilku polityk handlowych poddawanych coraz większej kontroli. Jedna z propozycji legislacyjnych, mających poparcie obu głównych partii, zwiększyłaby wymóg posiadania aktywów w USA przez zagranicznych importerów – na tyle, by pokryć potencjalne zobowiązania celne. HK