Wydatki socjalne nad Wisłą stale rosną. Czy już są nadmierne?

Polska jest jednym z nielicznych państw OECD, w których wydatki socjalne w 2022 r. były praktycznie takie same jak w pandemicznym 2020 r., zamiast zmaleć. W ocenie ekonomistów te wydatki są nie tyle zbyt duże, ile źle ukierunkowane.

Według szacunków Organizacji ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) publiczne wydatki socjalne w tym klubie państw wyniosły w 2022 r. około 21 proc. PKB. To wciąż nieco więcej niż w 2019 r., gdy wynosiły około 20 proc., ale mniej niż w 2020 r. naznaczonym pandemią Covid-19. Wtedy bowiem wydatki te podskoczyły gwałtownie do 23 proc. PKB. Według wyliczeń paryjskiej organizacji tylko 0,5 pkt proc. do zwyżki tego wskaźnika dołożył spadek PKB, 2,5 pkt proc. zaś wynikało wprost ze wzrostu wydatków na służbę zdrowia, zasiłki dla bezrobotnych i programy podtrzymujące poziom zatrudnienia. Gdy Covid-19 przestał paraliżować gospodarki, te wydatki naturalnie zmalały. Ale nie w Polsce, gdzie już wcześniej były wyższe niż w jakimkolwiek innym kraju Europy Środkowo-Wschodniej.

Polska płynie pod prąd

Nad Wisłą, jak wynika z szacunków OECD, wydatki socjalne w 2022 r. wyniosły 22,7 proc. PKB, w porównaniu z 23,2 proc. w 2020 r. i 21,2 proc. w 2019 r. Pandemiczny skok tych nakładów nie został więc cofnięty. Dlaczego tak się stało? Narzucającą się hipotezą jest ta, że pandemia Covid-19 obnażyła niedofinansowanie służby zdrowia w Polsce, zmuszając rząd do trwałego zwiększenia nakładów na ten cel. Byłoby to spójne z Polskim Ładem, w którym zapisano znaczące dofinansowanie opieki zdrowotnej.

Tyle że jak dotąd ta deklaracja nie znalazła odzwierciedlenia w danych. Z opublikowanych niedawno wyliczeń Federacji Przedsiębiorstw Polskich wynika, że w ub.r. publiczne wydatki na opiekę zdrowotną wyniosły niewiele ponad 5 proc. PKB w porównaniu z 4,6 proc. w 2019 r., a w tym roku będą jeszcze mniejsze. Wygląda więc na to, że utrzymujące się na wysokim poziomie wydatki socjalne to efekt dodatkowych świadczeń (np. 13. i 14. emerytury, dopłaty do opału) oraz – być może – napływu uchodźców, którzy podnieśli koszty istniejących już świadczeń.

Ważnym kontekstem dla tych danych jest to, że wydatki socjalne w Polsce szybko rosły już przed 2020 r., chociaż nie w stosunku do PKB – ten bowiem również bardzo szybko szedł w górę. Realne (tzn. liczone przy założeniu stałych cen) wydatki tego rodzaju, jak podaje OECD, zwiększyły się nad Wisłą w latach 2015–2022 o 46 proc. Spośród 26 państw, dla których dostępne są takie dane, większą zwyżkę odnotowały tylko cztery (Korea Płd., Islandia, Łotwa i Litwa). Średnio w całej tej grupie wzrost był niemal dwa razy mniejszy niż w Polsce.

Nie za dużo, tylko źle

Czy Polska stała się krajem nadmiernie socjalnym? Zapytaliśmy o to uczestników panelu ekonomistów „Parkietu” i „Rzeczpospolitej”. Wnioski nie są jednoznaczne. Z tezą, że „wydatki socjalne w Polsce są nadmierne w stosunku do osiąganych efektów”, zgodziło się 48 proc. spośród 31 ekonomistów, którzy wzięli udział w naszej sondzie (w tym 16 proc. zgodziło się z tym zdecydowanie). Przeciwnego zdania było 29 proc. ankietowanych. Większą akceptację zyskała jednak teza, że „wydatki socjalne są na właściwym poziomie, ale mają niewłaściwą strukturę, a w szczególności należy zwiększyć nakłady na służbę zdrowia kosztem innych programów”. W tym przypadku aprobatę wyraziło 58 proc. ekonomistów, a przeciwnego zdania było niespełna 26 proc. z nich.

– Można osiągnąć lepsze efekty przy tych samych całkowitych wydatkach poprzez zmianę ich struktury – w tym sensie wydatki te są nadmierne. Jednocześnie nie uważam, że całkowite wydatki socjalne należy obecnie ograniczać – tłumaczy dr Paweł Doligalski, wykładowca na Uniwersytecie w Bristolu, pracownik think tanku GRAPE. – Zdecydowanie należy zwiększyć nakłady na służbę zdrowia: obecnie wydajemy ze środków publicznych niecałe 5 proc. PKB i wcale nie widać tutaj wzrostu w czasie pandemii. To skromna kwota w porównaniu z innymi krajami, jak i z naszymi potrzebami. Jednocześnie wydajemy prawie 1,5 proc. PKB na 500+, przy czym połowa tych kosztów wynika z rozszerzenia tego świadczenia na pierwsze dziecko bez kryteriów dochodowych, co nie ma uzasadnienia ekonomicznego. Na pewno jest zatem możliwość zwiększenia wydatków zdrowotnych bez zmiany wydatków socjalnych ogółem – dodaje.

– Wydatki socjalne w Polsce są o wiele niższe niż w Europie Zachodniej (wynoszą np. 31,6 proc. PKB we Francji), do której standardów życia aspirujemy, i są takie same jak w hiperkapitalistycznej Ameryce. Średnia dla OECD jest też myląca, bo nie uwzględnia różnych rozwiązań instytucjonalnych, np. znaczących wydatków na prywatną służbę zdrowia w niektórych krajach (USA). W Polsce wydatki socjalne nie są więc za duże. To między innymi dzięki nim, według sporządzanego przez OECD rankingu „Better Life”, jakość życia w Polsce jest np. o jedną trzecią wyższa niż w bogatszej Korei – przekonuje z kolei dr hab. Marcin Piątkowski, profesor Akademii Leona Koźmińskiego. – Oczywiście zawsze jest miejsce na zwiększenie efektywności tych wydatków, np. poprzez eliminację dodatkowych emerytur – dodaje.

Zdrowie to dobra inwestycja

Interpretację wyników naszej sondy utrudniają jednak kwestie definicyjne, związane m.in. z tym, że OECD do wydatków socjalnych zalicza też wspomniane nakłady na służbę zdrowia. – Słowo „socjalny” kojarzy się w języku polskim z „socjalem”, który ma wydźwięk pejoratywny. Według mnie lepiej więc mówić o wydatkach społecznych, co nie ma takiego charakteru i nie jest mylące. Przecież wydatki np. na zdrowie nie są „socjalem” w takim sensie jak np. zasiłki z pomocy społecznej – mówi dr hab. Michał Brzeziński z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW. Jak dodaje, te szeroko rozumiane wydatki społeczne mają różne przeznaczenie (zdrowie, emerytury, mieszkalnictwo, sytuacja materialna, zatrudnienie), a ich cele są osiągane w różnym stopniu. – Trudno zagregować te wyniki i ocenić, jakie są ogólne efekty wydatków społecznych. Trzeba byłoby ocenić, jaka jest efektywność realizacji celów w poszczególnych dziedzinach – tłumaczy.

To, że zbiorcze ocenianie zasadności rozmaitych wydatków socjalnych jest niewłaściwe, dobrze ilustrują odpowiedzi na trzecią z tez, którą uwzględniliśmy w naszej sondzie. Otóż niemal 65 proc. ankietowanych ekonomistów zgadza się, że „nakłady na służbę zdrowia należy zwiększyć, nawet gdyby prowadziło to do dalszego wzrostu wydatków socjalnych w relacji do PKB”. Tylko 23 proc. uczestników sondy było przeciwnego zdania, przy czym nikt nie wyraził zdecydowanego sprzeciwu.

– Polska odstaje od Europy Zachodniej małymi wydatkami na zdrowie. Uważam, że w zdrowie warto inwestować, gdyż społeczna stopa zwrotu jest wysoka – zauważa dr Łukasz Rachel, adiunkt na londyńskiej uczelni UCL. Innego zdania jest prof. Maciej Bałtowski z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. – Stara i wielokrotnie sprawdzona zasada zarządzania mówi, że dosypywanie pieniędzy do niewłaściwej, nieefektywnej organizacji powoduje niewspółmiernie małe efekty. Najpierw trzeba służbę zdrowia uzdrowić, stworzyć racjonalny i możliwie efektywny system, a potem myśleć o pieniądzach – przekonuje.

O panelu ekonomistów: poszukiwanie płaszczyzny porozumienia

Wbrew pozorom w ekonomii niewiele pytań ma jednoznaczne odpowiedzi. Celem panelu ekonomistów „Parkietu” i „Rzeczpospolitej”, który zainaugurowaliśmy w lipcu 2020 r., jest pokazanie pełnego spektrum opinii na tematy ważne dla rozwoju polskiej gospodarki.

Do udziału w tym przedsięwzięciu zaprosiliśmy ponad 70 wybitnych polskich ekonomistów z różnych pokoleń i ośrodków akademickich (także zagranicznych) oraz o różnorodnych zainteresowaniach naukowych. Tę grupę ekspertów mniej więcej raz na miesiąc prosimy o opinie i komentarze dotyczące aktualnych zagadnień z zakresu szeroko rozumianej polityki gospodarczej. Takie badania opinii cenionych ekonomistów pozwalają na recenzowanie bez uprzedzeń wszelkich pomysłów, które pojawiają się w debacie publicznej, i wysuwanie nowych. Stanowią też swego rodzaju forum wymiany idei. Szczegółowe wyniki wszystkich sond w ramach panelu można znaleźć na stronie klubekspertow.rp.pl.