Coraz bardziej zamazany obraz finansów publicznych

Na razie nie ponosimy konsekwencji z tytułu rosnącego braku przejrzystości w polityce fiskalnej. Ale wcale nie znaczy to, że rząd może pozwolić sobie na kontynuowanie takich działań.

– Przejrzystość polityk publicznych jest kwestią fundamentalną. Umożliwia kontrolę społeczną działań rządu, buduje zaufanie obywateli i inwestorów – mówi Paweł Wojciechowski, główny ekonomista Pracodawców RP i były minister finansów. – Im większa przejrzystość, tym wyższa wiarygodność polityki fiskalnej, a tym samym niższe oczekiwania na premię za ryzyko ze strony rynków finansowych, a więc niższe koszty obsługi długu, niższe jest też ryzyko zawirowań zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych – wylicza Wojciechowski. I odwrotnie – brak przejrzystości to jeden z grzechów głównych polityk publicznych i grozi nie tylko konsekwencjami finansowymi. – Jeśli obywatele nie mają jasnej, łatwo dostępnej informacji, na co idą ich podatki, nie wiedzą, jaki jest faktycznie dług publiczny, to spada ich zaufanie do państwa. A im mniej zaufania, tym mniejsza skłonność choćby do solidnego wywiązywania się np. ze zobowiązań podatkowych dla tego państwa – zauważa Jakub Sawulski, główny ekonomista Polskiego Instytutu Ekonomicznego.

Miażdżący raport NIK

Jak jest z tą przejrzystością w Polsce? Niestety, nie jest najlepiej. Ekonomiści już od jakiegoś czasu alarmują, że obraz finansów publicznych staje się coraz bardziej zamazany, czego ukoronowaniem był kryzysowy 2020 rok. Ostatnio tę ocenę potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli. Prezes NIK Marian Banaś (na podstawie wyników kontroli NIK z wykonania budżetu państwa za 2020 r.) mówił o „kreatywnej księgowości" i „bezprecedensowych mechanizmach wypychania wydatków poza budżet". Dowodem na to jest choćby rekordowa różnica między długiem Polski liczonym według metodologii unijnej a tym podawanym wedle metodologii krajowej, która wyniosła 224 mld zł, czyli blisko 10 proc. PKB! Prezes Banaś wprost wskazał, że osłabia to przejrzystość finansów państwa i zakłóca efektywną kontrolę społeczną nad publicznymi pieniędzmi.

Jak mówi Sławomir Dudek, główny ekonomista Fundacji FOR, raport NIK jest dla rządu miażdżący. A jednak na rynkach finansowych nie odbił się on praktycznie żadnym echem. Notowania złotego czy obligacji skarbowych praktycznie nie drgnęły, a jeśli już, to była to przypadkowa zbieżność czasowa. Nie wywołało to też jakiejś fali oburzenia w opinii publicznej, zareagował jedynie resort finansów, podkreślając oczywiście, że w finansach publicznych nic nie jest ukrywane.

Czy zatem narastający problem braku przejrzystości w polskich finansach publicznych właściwie nikogo nie interesuje i nie ma żadnego znaczenia. A może rację ma resort finansów, który twierdzi, że wszystko jest w porządku?

Podwójna przejrzystość

– Sprawa jest nieco bardziej skomplikowana. Bo mamy w pewnym sensie dwa rodzaje sprawozdawczości, a przez to dwa rodzaje przejrzystości. Jedną jakby na użytek zewnętrzny, drugą na użytek wewnętrzny, krajowy – wyjaśnia Sławomir Dudek.

GG Parkiet

Chodzi o to, że jako członek Unii Europejskiej jesteśmy zobowiązani stosować unijną metodologię liczenia dochodów, wydatków, deficytu i długu państwa. Wlicza się tu praktycznie wszystkie operacje i transakcje dokonywane przez jednostki szeroko pojętego sektora finansów publicznych, dzięki czemu daje to najbardziej rzetelny obraz polityki fiskalnej. Inne regulacje niesie jednak polska ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z nią, licząc wartość zadłużenia państwa (tzw. państwowy dług publiczny, PDP), można dokonywać różnych wyłączeń i odliczeń. Rządzący od czasu do czasu korzystają z tej możliwości, zwłaszcza w sytuacjach podbramkowych, gdy dług publiczny (oczywiście liczony wedle tej polskiej metodologii) zbliża się do wyznaczonego w ustawach, a także w konstytucji (w tym przypadku granica ta wynosi 60 proc. PKB) limitu, a przekroczenie którego wymusza natychmiastowe, bardzo nieprzyjemne dla obywateli, zacieśnienie fiskalne. W 2020 r. do PDP nie zostały zaliczone ani obligacje wyemitowane przez BGK (dla potrzeby Funduszu Przeciwdziałania Covid-19), ani papiery PFR (na potrzeby tarczy finansowej dla firm).

Już samo istnienie oraz stosowanie podwójnej metodologii i podwójnego raportowania o stanie finansów państwa świadczy o braku transparentności. – Ale jednocześnie obecność w UE i konieczność spełniania tych unijnych wymogów chroni nas przed negatywnymi konsekwencjami pogłębiającej się nieprzejrzystości w polskich finansach – komentuje Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska. – Inwestorzy zagraniczni zwracają uwagę tylko na dane wedle unijnej metodologii, informacje o długu i deficycie wedle polskiej definicji w zasadzie nie mają dla nich specjalnego znaczenia – zaznacza.

I dodaje, że ta ochrona jest na tyle silna, że wiarygodność Polski na rynkach finansowych jest dobra i może się nawet zwiększać. – Polska może mieć szanse na podwyższenie ocen ratingowych. Dla agencji ważnym wyznacznikiem jest choćby spadający udział zadłużenia zagranicznego w zadłużeniu, rosnący zaś PKB pozwali na oczekiwaną redukcję w długu w relacji do PKB – ocenia Borowski.

Nierealistycznie dobra kondycja budżetu

– Przejrzystość jest nam potrzebna, by patrzeć politykom na ręce, wywierać presję na racjonalną politykę wydatkową – mówi Rafał Benecki, główny ekonomista ING BSK. – Problem w tym, że w Polsce dominującą rolę w przekazie dla opinii publicznej odgrywa statystyka wedle polskiej metodologii, a nawet więcej – w zasadzie cała uwaga jest skupiona na budżecie centralnym, który jest tylko częścią całego sektora finansów. To budżet centralny jest raportowany i oceniany z największą częstotliwością, dostęp do innych danych jest utrudniony. Przez różne zabiegi ten budżet jest w nierealistycznie dobrej kondycji – zaznacza Benecki.

Z raportu NIK wynika, że w 2020 r. w znacznie większym zakresie niż dotychczas zastosowano różnorodne rozwiązania, które choć były zgodne z prawem, to zaburzały przejrzystość realizacji budżetu państwa. Na przykład resort finansów przekazał nieodpłatnie obligacje skarbowe różnym podmiotom (np. Telewizji Polskiej), zmniejszając tym samym deficyt budżetu państwa. W 2020 r. łącznie było 18,3 mld zł, w 2019 r. było to „tylko" 6 mld zł. NIK zwraca też uwagę na nadużywanie w 2020 roku możliwości przerzucania wydatków między budżetami z kolejnych lat w celu sztucznego obniżania czy podwyższenia deficytu. W odniesieniu do wyniku budżetu za ubiegły rok to został on napompowany łącznie o ponad 50 mld zł, wszystko po to, by nie obciążać kasy państwa w 2021 r. Jak w takim razie można ocenić wykonanie budżetu za 2020 czy 2021 rok? – pyta retorycznie Najwyższa Izba Kontroli.

Prywatny budżet premiera

– To zresztą nie wszystkie sztuczki. Rząd na potęgę tworzy nowe fundusze czy programy zwykle z uzasadnieniem, że mają one zaspokajać jakieś szczytne cele. Problem w tym, że ich finansowanie odbywa się poza budżetem państwa, co oznacza de facto wypychanie kolejnych wydatków poza kontrolę parlamentarną i obywatelską. Proszę pamiętać, że sejmowa czy – szerzej – publiczna debata nad stanem finansów państwa odbywa się w zasadzie w odniesieniu tylko do budżetu centralnego – analizuje Sławomir Dudek.

I wylicza, że rząd PiS powołał lub planuje stworzyć w sumie 50 takich funduszy czy programów. Ciekawy jest przykład świeżo uruchomionego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych, który ma wspierać inwestycje lokalne w popandemicznym ożywieniu. – Budżet tego programu tylko w tym roku to 20 mld zł, a docelowo nawet 100 mld zł. Wszystko ma być finansowane z długu, tymczasem decyzje o podziale dotacji ma podejmować ostatecznie pan premier. W sumie można powiedzieć, że PiS stworzyło sobie taki oddzielny budżet, nad którym nikt nie ma kontroli – analizuje Dudek.

Ministerstwo Finansów zapowiada już zmiany w swojej polityce, np. w samym budżecie państwa ma się pojawić więcej informacji o planach finansowych i rozliczeniach wszystkich funduszy, a także więcej danych pokazujących stan finansów w ujęciu unijnym, więc obejmującym całość sektora. I podkreśla, że 2020 był rokiem wyjątkowym, gdy liczyła się elastyczność i szybkość reakcji na kryzys pandemiczny. Czy to wystarczy? – Mam nadzieję, że wraz z powrotem do normalności wrócą wszelkie zasady, przejrzystość finansów będzie wzmacniana, a nawet uda się usunąć problemy w tym zakresie z ostatnich lat – zaznacza Jakub Sawulski. – Pandemia rozluźniła czujność inwestorów i obywateli, a polski rząd tego nadużywał. Gorzej, że teraz pojawia się pokusa, by wykorzystać ten model „elastyczności" na dłużej. Rząd nie może jej ulec, bo w końcu źle się to dla nas skończy – ostrzega Paweł Wojciechowski.

Opinie

Sebastian Skuza wiceminister finansów

Wydatki budżetowe oraz zadłużenie Skarbu Państwa stanowią informację jawną oraz ogólnodostępną. Publikujemy je m.in. na stronach i portalach Ministerstwa Finansów. Polska prowadzi politykę budżetową zgodną z rekomendacjami Komisji Europejskiej. Statystyki oraz prognozy wartości długu publicznego publikujemy co kwartał według dwóch obowiązujących u nas definicji zadłużenia: krajowej oraz unijnej. Dane dotyczące zadłużenia według obydwu metodologii są szczegółowe i wiarygodne. W tym kontekście chciałbym zaznaczyć, że zgodnie z nowelizacją ustawy o finansach publicznych, począwszy od projektu ustawy budżetowej na 2022 r. będziemy posługiwać się jednolitą metodyką unijną w zakresie wyników sektora finansów publicznych, która w sposób uniwersalny i spójny ze wszystkimi krajami UE prezentuje stan finansów publicznych. Jednocześnie, aby wzmocnić reguły fiskalne i ich dyscyplinujący wpływ na finanse publiczne w kolejnych latach, SRW zostanie rozszerzona o wydatki państwowych funduszy celowych, w tym Funduszu Solidarnościowego, nie znikają też z ustawy budżetowej wszystkie szczegółowe plany funduszy, agencji – zakres pozostaje bez zmian.

Witold Orłowski Akademia Finansów i Biznesu Vistula

Przejrzystość finansów publicznych jest niezbędna przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, dług publiczny jest zaciągany w imieniu wszystkich obywateli i wypadałoby, by ludzie byli przynajmniej dobrze poinformowani poprzez transparentne raportowanie. Po drugie zaś, jest to w interesie samych rządzących, tak by wiedzieli, jak wygląda sytuacja i mogli dobrze zarządzać finansami państwa.

W Polsce finanse publiczne w mojej opinii są skrajnie nieprzejrzyste. Do tego stopnia, że polska metodologia liczenia i raportowania ich stanu stała się całkowicie nieprzydatna, wprost fikcyjna, bo nie podaje żadnych istotnych informacji. Symbolem tej fikcji może być to, że wedle naszej metodologii dług jest aż o 10 proc. PKB niższy niż dług wedle metodologii UE. Czy po pandemii może się coś zmienić na lepsze? Trudno tego oczekiwać, skoro w odpowiedzi na raport NIK resort finansów odpowiada, że polska metodologia jest lepsza, bo oparta na polskim prawodawstwie. Za to metodologia UE jest dla nas niewiążąca. To pokazuje kompletne niezrozumienie roli statystyki publicznej.