Unia daje Polsce szansę na szybszy wzrost

Przystąpienie do Unii Europejskiej będzie miało wielokierunkowy wpływ na polską gospodarkę. Jednak tylko częściowo będzie on miał bezpośredni charakter wynikający z napływu funduszy unijnych do Polski. W znacznie większym stopniu będzie zależał od wielu innych czynników, które czasami w dość skomplikowany sposób będą oddziaływały na sytuację w naszym kraju.

Prognozy zebrane przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej z polskich ośrodków badawczych i opublikowane w postaci "Bilansu korzyści i kosztów przystąpienia Polski do Unii Europejskiej" potwierdzają zakładany przez rząd wyraźny wzrost gospodarczy, wliczając w to lata bezpośrednio po przystąpieniu. Z prognoz wynika, że Polska po wejściu do UE powinna rozwijać się szybciej niż obecnie.

Należy zastanowić się, w jakim stopniu rynki finansowe i podmioty gospodarcze już obecnie zdyskontowały fakt członkostwa. Odpowiedź nie jest wcale prosta. Posłużę się przykładem road show dotyczącego sprzedaży

polskich obligacji za granicą. Przykład ten zaświadcza, że dopóki istnieje wyraźny element ryzyka, to nie występuje pełne dyskontowanie. Różnica pomiędzy cenami, które Polska otrzymywała ze sprzedaży obligacji przed zakończeniem negocjacji i po ich zakończeniu, jest bardzo istotna. Oznacza to, że zakończenie negocjacji zmniejszyło wyraźnie element ryzyka w oczach niezwykle szybko reagującego rynku finansowego. Inwestorzy instytucjonalni zmieniają bowiem ocenę ryzyka z dnia na dzień lub z godziny na godzinę. Przypuszczam, że dla inwestycji o charakterze bezpośrednim typu greenfield, dotyczących infrastruktury, oceny i analizy obejmują znacznie dłuższy okres, a dyskontowanie trwa znacznie dłużej. Uogólniając, na rynku papierów wartościowych dyskontowanie wyników negocjacji właściwie odbyło się na początku tego roku. Czekamy natomiast na dyskontowanie negocjacji przez inwestorów o innym charakterze.

Można zdefiniować wiele płaszczyzn polskiej gospodarki, na które będzie miało wpływ przystąpienie Polski do UE.

Zmiany legislacyjne

Zmiany legislacyjne dotyczą bezpośrednich wymogów prawnych, standardów i certyfikatów bezpieczeństwa, wymogów dotyczących bezpieczeństwa w miejscu pracy, standardów ekologicznych. Będą one tworzyły warunki gospodarowania. Tak naprawdę już niewiele zmian pozostało do wprowadzenia, ponieważ były one sukcesywnie wprowadzane od początku lat 90. Zmiany, które nastąpią w momencie członkostwa będą bardzo skromne. Część zmian będzie miała jeszcze późniejszy termin wprowadzenia. Przykładowo, na przejście standardów ekologicznych Polska ma dziesięć lat. Zatem chociaż zmiany będą następować, to nie będą one miały charakteru szokowego. Wydaje się, że znaczna część koniecznych dostosowań legislacyjnych oraz wymogów dotyczących gospodarki została już zdyskontowana, a dodatkowe obciążenia gospodarki związane z wprowadzeniem pozostałych nie powinny być duże, zwłaszcza w porównaniu z dotychczasowymi.

Zmiany

instytucjonalno-proceduralne

Polskę czekają również zmiany instytucjonalno-proceduralne. Kwestie te są trudniej dostrzegane. Wydaje się, że wymogi prawa europejskiego będą miały wpływ na funkcjonowanie urzędów i obowiązujące procedury. Czy konieczność wprowadzenia zmian przełoży się na bardziej przyjazne środowisko biurokratyczne dla np. przedsiębiorców? Odpowiedź wcale nie jest prosta. Prawo europejskie jest dosyć skomplikowane. Wymaga podporządkowania się precyzyjnie określonym wymogom i zastosowania się do wielu procedur. Przykładowo, ocena wpływu inwestycji na dane środowisko wymaga złożenia stosownych dokumentów w wielu instytucjach lub zasięgnięcia ich opinii. Unia Europejska z jednej strony jest systemem gospodarki liberalnej, która otworzy i zdereguluje naszą gospodarkę w wielu obszarach, ale jest także systemem, który narzuca znaczne wymogi o charakterze biurokratycznym. Ponadto zasadne wydaje się stwierdzenie, że przeszliśmy swoisty cykl regulacyjny, który polegał na tym, że od gospodarki całkowicie uregulowanej tzn. centralnie planowanej przeszliśmy do gospodarki wysoce zderegulowanej, a potem powoli, dostosowując między innymi polskie prawo do prawa europejskiego, wprowadzaliśmy kolejne regulacje, dokładając nasze własne pomysły. Przykładowo, polski rynek zakupów publicznych jest rynkiem bardzo silnie uregulowanym, odzwierciedlającym rozwiązania europejskie, a jednocześnie trudno doszukać się uczestnika tego rynku, który nie narzekałby na zbyt ostre rygory utrudniające działanie.

Trzeba też pamiętać o kolejnej kwestii - uregulowaniach związanych z arbitrażem oraz procedurach odwoławczych i ich ograniczeniach w czasie.

Zmiany wprowadzone zgodnie z europejskimi wymogami powinny poprawić pewność procesu administracyjnego z punktu widzenia przedsiębiorców i pozostałych użytkowników, ale z drugiej strony pewną trudnością, w szczególności w pierwszych latach członkostwa, może być fakt, że urzędy nie będą w stanie wypełniać wymogów unijnych. Trudno oczekiwać, że wszystkie wymagane zmiany zostaną wprowadzone z dniem uzyskania członkostwa Polski w UE. Pracownicy urzędów stopniowo będą uczyć się wdrażania przepisów. Przykładowo, gdyby Polska nie wykonywała jakiegoś unijnego zobowiązania dotyczącego arbitrażu, przedsiębiorstwo, które ponosi z tego tytułu straty może domagać się odszkodowania, co umożliwia mu system prawa europejskiego. Zgodnie bowiem z tym systemem można domagać się wdrożenia przepisu prawnego zaskarżając własne lub inne państwo. Oczywiście nie nastąpi to ani w pierwszym, ani w drugim roku członkostwa Polski w UE. Pamiętać też należy, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości dość powoli wypełnia swoje powinności - orzeczenia należy się spodziewać po 2-3 latach. Niewątpliwie pozytywny wpływ zmian wynikających z europejskich unormowań w pewnym stopniu będzie spowolniony.

Dostęp do rynku

Kolejną zmianą jest zapewnienie dostępu do rynku. Nie polega on jedynie na zniesieniu ceł, bo w stosunku do krajów europejskich są one zerowe, występują jedynie w przypadku niektórych towarów rolnych. Zasadnicza zmiana będzie polegać na zniesieniu kontroli celnej. Kontrola ta jest niezwykle istotnym czynnikiem hamującym import z krajów kandydujących do UE. Z punktu widzenia przedsiębiorcy zainteresowanego zakupem produktów istotne są dodatkowe koszty związane z importem. Wtedy i tylko wtedy będzie importował, jeśli dodatkowe koszty, ryzyko, czas oczekiwania na granicy itp. zostaną skompensowane odpowiednio niższą ceną zakupu. W przypadku produktów, które mogą być wytwarzane w pięćdziesięciu innych państwach, nie tylko w Polsce, czynnik ten odgrywa szczególną rolę. Zbyt uciążliwe warunki importu, mimo nawet niższych cen zniechęcają przedsiębiorcę. Zamiast pokonywać przeszkody, woli kupić produkty w innym kraju nawet po wyższej cenie. Zniesienie kontroli granicznej wydaje się być bardzo istotną zachętą do importu z Polski do Unii Europejskiej.

Przy czym warto podkreślić, że przystępując do Unii Europejskiej znosimy lub zdecydowanie zmniejszamy cła wobec partnerów trzecich. Przykładowo, obecnie cło w Polsce na samochody osobowe spoza Unii Europejskiej i krajów CEFTA wynosi 35%. Po przystąpieniu do UE i przyjęciu wspólnej taryfy celnej będzie ono wynosiło 10%. Zatem w przypadku bezpośredniego importu z Japonii czy Stanów Zjednoczonych będziemy mieli do czynienia ze zdecydowanymi obniżkami cła. To samo dotyczy importu z Rosji. Przystąpienie Polski do UE będzie więc również korzyścią dla naszych partnerów z krajów trzecich. Większość samochodów marek pozaeuropejskich sprowadzanych do Polski to samochody produkowane w Europie, chociaż siedziby producentów tych marek znajdują się poza Europą, bo różnica ceł dla towarów wytworzonych w Europie i poza nią jednoznacznie wskazuje na Europę jako miejsce zakupu samochodów. Zmniejszenie ceł może otworzyć nasz rynek dla innych państw.

Zapewnienie dostępu do rynku oznacza też zniesienie wielu innych, pozataryfowych barier, na przykład obecnego wymogu podwójnej certyfikacji, czyli obowiązującego towary sprzedawane w Polsce znaku "B" i jednoczesnego wymogu uzyskania znaku "CE" dla towarów eksportowych. Ujednolicenie certyfikacji zdecydowanie zmniejszy obciążenia przedsiębiorców. Zostaną też zlikwidowane inne bariery pozataryfowe, choć być może nie od razu.

Nie należy też zapominać o innych bardzo istotnych kwestiach, jak dostęp do sieci marketingu oraz sprzedaży, reputacji firm itp. Być może wydają się to korzyści wielce ulotne, ale de facto nimi nie są. Przykładowo, wejście na rynek bez dostępu do sieci zbytu, bez gwarancji, które ona zapewnia, jest bardzo trudne. Zapewne Polska nie byłaby znaczącym eksporterem samochodów, gdyby nie sieć Fiata. Samodzielna próba stworzenia sieci sprzedaży Poloneza nie zakończyła się sukcesem. Po prostu współcześnie nie oferuje się jedynie samego materialnego produktu, tylko sprzedaje się cały pakiet, który zawiera materialny produkt, wcześniejszą informację o wejściu produktu na rynek, doradztwo, w jaki sposób używać produkt, działania posprzedażne, takie jak gwarancja czy serwis. Tak kompleksowy współczesny eksport możliwy jest jedynie dzięki sieci sprzedaży.

Rozszerzenie rynku zbytu daje też inne korzyści wynikające ze skali i zakresu produkcji, a krajowi, takiemu jak Polska, umożliwia znalezienie nisz rynkowych. Czym innym jest nisza na rynku 38-39 mln konsumentów, a czym innym ta sama nisza na rynku 450 mln klientów. Na wielkim rynku grupa potencjalnych nabywców rośnie w postępie geometrycznym i zawsze znajdzie się zbyt nawet dla produktów o niższej jakości.

Porównując gospodarki krajów Unii Europejskiej z gospodarką polską widać, że członkostwo oznacza dla nas całkowite otwarcie polskiej gospodarki. Polska przystępując do UE przejmuje unijne umowy gospodarcze, czyli wchodzi w system umów gospodarczych z pozostałymi państwami. Często polega to na tym, że nasza własna umowa musi być wypowiedziana, a w jej miejsce wprowadzamy umowę unijną. W sensie gospodarczym uzyskujemy znacznie lepsze zabezpieczenie naszych interesów na rynkach państw trzecich. Podstawą jest między innymi wejście w system ochrony, jaki zapewnia Unia Europejska. Oczywiście nie stanie się to z pierwszym dniem członkostwa, bo trzeba się będzie do tych rozwiązań dostosować, ale będą one miały długofalowy wpływ na polską gospodarkę. Otwarcie rynku i zniesienie ceł nastąpi z dniem 1 maja 2004 r., ale konsekwencje tego będą rozciągały się poza rok 2004 i niewątpliwie będą wywierały duży wpływ na rozwój gospodarki.

Inwestycje

Zazwyczaj do inwestycji zagranicznych przywiązuje się niezwykle dużą wagę, a pozytywny wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na gospodarkę jest bezdyskusyjny. Jednak pod uwagę należy wziąć również inne kwestie związane z inwestycjami zagranicznymi. Przede wszystkim wraz z członkostwem poprawia się rating kraju, który zaczyna być postrzegany, jako kraj bardziej pewny i stabilny. Dzięki temu obniża się koszt pozyskania kapitału inwestycyjnego, maleje ryzyko inwestycyjne, co niewątpliwie korzystnie będzie przekładać się na polską gospodarkę. Część tego przełożenia już została zdyskontowana, choć wydaje się, że nadal zmiany w dostępności i koszcie pozyskania kapitału inwestycyjnego oraz zmiany dotyczące ryzyka inwestycyjnego będą elementami sprzyjającymi polskiej gospodarce.

Zazwyczaj koncentrujemy naszą uwagę na inwestycjach wielkich, sztandarowych, co nie zawsze jest słuszne. Przystąpienie do UE na pewno zachęci wielu średnich i drobnych inwestorów do zainwestowania w Polsce. W Niemczech coraz częściej i głośniej artykułowane są obawy, że wielu drobnych przedsiębiorców ze wschodnich landów, mieszkających niedaleko polskiej granicy, ze względu na specyficzną sytuację na niemieckim rynku i ograniczenia dotyczące rynku pracy może przenieść nawet w całości swoją produkcję do Polski, bo może to być znaczącym sposobem rozwiązania ich problemów. Tym bardziej, że na rynku niemieckim, który aktualnie słabo się rozwija, poszukiwanie różnego typu oszczędności staje się koniecznością, gdyż umożliwia to racjonalizację produkcji. Chociaż są to małe inwestycje, to jednak dla polskiej gospodarki mogą być bardzo znaczące.

Konsekwencje dla budżetu

Mimo że Polska będzie od pierwszego roku członkostwa beneficjentem netto w relacjach z budżetem ogólnym UE, budżet państwa zostanie obciążony kosztami uczestnictwa w systemie składek na rzecz budżetu Unii oraz wpłatami do pozostałych związanych z UE instytucji.

Składka członkowska w regularnym roku budżetowym UE będzie wynosiła ok. 2,5 mld euro, czyli 11 mld zł. W stosunku do wydatków polskiego budżetu w wysokości ponad 180 mld zł będzie to znacząca pozycja w wydatkach.

Kolejne wydatki wiążą się z koniecznością współfinansowania inwestycji, przedsięwzięć czy projektów finansowanych z funduszy unijnych. Najniższy możliwy wkład Polski - przy korzystaniu z Funduszu Spójności - wynosi 15% kosztów projektu, ale powszechnie wiadomo, że oprócz tego trzeba sfinansować liczne koszty zanim rozpocznie się projekt oraz po zamknięciu projektu. W praktyce minimalna wartość zaangażowania środków w projekt przewyższa formalny wymóg sfinansowania 15% jego kosztów. Realizując komercyjne inwestycje z funduszy unijnych minimalna kwota wsadu polskiego wynosi nie więcej niż 50% wartości projektu. Podmioty chcące korzystać z funduszy unijnych muszą wygenerować znaczące sumy w swoich budżetach. Podmioty te to: władze centralne kraju, regiony i gminy. Będą one musiały zadłużać się, aby móc skorzystać z unijnych funduszy.

Część inwestycji finansowanych przez UE wymaga prefinansowania, czyli najpierw trzeba inwestycję zakończyć finansując ją z własnych środków, a dopiero po jakimś czasie następuje zwrot poniesionych nakładów przez unijne fundusze.

Problemem dla polskiego budżetu będzie luka kasowa wynikająca z różnicy pomiędzy momentem odpływu środków z Polski, a przypływem środków do Polski. Konieczne jest więc znalezienie środka zaradczego, ponieważ problem rozbieżności pomiędzy wydatkami i wpływami będzie przede wszystkim problemem lat 2004 i 2005. Mechanizm ten jest bardzo dobrze widoczny w krajach członkowskich. Wpływów dotyczących projektów bieżących właściwie nie ma, ale ponieważ wpływają fundusze z poprzednich lat, więc budżety państw członkowskich nie odczuwają ponoszonych wydatków.

Wykres powyższy pokazuje wykorzystanie przez państwa członkowskie UE środków strukturalnych w pierwszym roku perspektywy finansowej, w tym przypadku dotyczy to 2000 roku perspektywy finansowej na lata 2000-2006. Najwięcej środków wykorzystała Portugalia, której w pierwszym roku członkostwa udało się zaabsorbować 7% środków. W przypadku Grecji, Hiszpanii wielkości te nie były duże. Płynie z tego wniosek, że nawet państwa dobrze osadzone w systemie europejskim, w momencie kiedy pojawia się nowa perspektywa finansowa mają trudności z absorbowaniem środków.

Kolejnym obciążeniem dla budżetu będzie kontynuacja dostosowań, np. w dziedzinie weterynarii, nadzoru rynku, ochrony środowiska. Z ustaleń negocjacyjnych wynika, że szczyt wydatków związanych z kontynuacją dostosowań przypadnie na lata 2005-2006. Wtedy w sposób skumulowany będą kończyły się okresy dostosowawcze dla wymogów, które powinniśmy spełnić.

Następne wydatki budżetowe związane są z jednorazowymi czynnościami, np. likwidacją granicy na zachodzie i południu oraz wzmocnieniem granicy wschodniej. Wydatki te będą obciążeniem dla budżetu przez pierwsze dwa lub trzy lata naszego członkostwa.

Z punktu widzenia budżetu członkostwo Polski w UE oprócz kontynuowania wydatków wiąże się z ryzykiem niezwykle silnego obciążenia nowymi kontami. Ich kumulacja dotyczy pierwszych dwóch-trzech lat naszego członkostwa.

Z analizy danych dotyczących przepływów finansowych, będących szacunkami powstałymi w momencie zakończenia negocjacji na szczycie Unii Europejskiej w Kopenhadze wynika, że przez pierwsze trzy lata wpłacimy do budżetu UE 6,5 mld euro, a mamy szansę otrzymać ok. 13,5 mld euro. Dodatkowe 0,5 mld euro więcej otrzymała Polska po interwencji Parlamentu Europejskiego.

Polska negocjuje nie tylko z państwami Unii, ale także z krajami Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W ramach tego obszaru funkcjonuje instrument podobny do Funduszu Spójności, który finansuje przede wszystkim Norwegia, Islandia, ale i Liechtenstein. Za prawo uczestnictwa w jednolitym rynku wspierają one biedniejsze państwa jednolitego rynku. Fundusz zostanie istotnie powiększony. Dodatkowe środki (kilkaset mln euro) wpłacane przez te trzy państwa europejskie nie zasilą funkcjonującego instrumentu, ale zostaną przekazane nowym krajom członkowskim UE.

Rozpatrując zależności pomiędzy napływem do Polski środków unijnych i naszymi wpłatami do UE trzeba pamiętać, że napływ środków jest zależny od nas, od wielu czynników wewnętrznych. Niekoniecznie nastąpi w szacowanym okresie, bo może być opóźniony, natomiast odpływ środków z Polski jest regularny, comiesięczny.

Należy jednak podkreślić, że Polska nie będzie płatnikiem netto w relacjach z budżetem ogólnym UE i będzie to dotyczyć już pierwszego roku członkostwa, kiedy nie będziemy jeszcze otrzymywać transferów z tytułu dopłat bezpośrednich.

Nawet gdyby w 2004 r. Polska nie zdołała wydać ani jednego euro z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, polityk wewnętrznych sensu stricte czy środków na rozwój wsi, to i tak ryczałt na poprawę płynności budżetu państwa, grant w ramach instrumentu finansowego Schengen, środki na regulacje rynkowe w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, zaliczka na poczet wydatków strukturalnych oraz środki z tytułu zobowiązań w ramach pomocy przedakcesyjnej z lat poprzednich będą wyższe niż wpłaty Polski do budżetu UE.

Infrastruktura

Przystąpienie Polski do UE oznacza możliwość zwiększenia skali inwestycji infrastrukturalnych. Pamiętajmy przy tym, że będziemy mieli do czynienia z wyraźnym efektem wypychania celów inwestycyjnych regionów czy gmin. Przykładowo, zamiast wyremontować szkołę, gmina będzie starała się zbudować obwodnicę. Zbuduje ją, ale prawdopodobnie przeznaczy na to środki, które być może byłyby wydane na inne cele w przypadku, gdyby nie występowało współfinansowanie ze środków unijnych. Wydatkowanie bowiem złotówek na finansowanie nowych dróg pozwala na użycie środków unijnych w znacznie większej kwocie, a więc budowa dróg będzie wypychała bieżące cele gminy.

Z kolei wpływ na przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe będzie zapewne zróżnicowany. Z jednej strony pojawią się obciążenia dostosowaniami, z drugiej - pojawi się nowy popyt, gdyż niektóre wymogi Unii Europejskiej tworzą podstawy zaistnienia wielu rynków. Przykładowo, wymogi dotyczące ochrony środowiska spowodują powstanie rynku producentów urządzeń redukcji spalin w elektrowniach, utylizacji odpadów itp. Na pewno nastąpi zmiana struktury popytu, ale skala pozytywnego wpływu jest trudna do oceny.Należałoby również uwzględnić wpływ migracji na gospodarkę. Należy przypuszczać, że drenaż mózgów nie będzie wcale podstawowym zagrożeniem. Drenaż ten i tak nastąpi, a jak niektórzy przewidują, będzie większy w przypadku naszego nieprzystąpienia do UE. Warto więc zwrócić uwagę na inne elementy migracji. Część Polaków na pewno skorzysta z europejskiego rynku pracy. Będzie on otwierany niezależnie od przyznania lub nieprzyznania okresu przejściowego. Szansa pracy w UE będzie więc od początku członkostwa. Migracja na pewno nie rozwiąże problemu bezrobocia. Jej efektem nie będzie też napływ do Polski pieniędzy zarobionych w krajach UE. Innym odzwierciedleniem migracji będzie efekt demonstracji. Jeżeli okaże się, że ludzie tego samego zawodu w innym kraju europejskim zarabiają więcej niż w Polsce, to żeby ich zatrzymać u nas, pracodawca będzie zmuszony zwiększyć wynagrodzenie. Efekt demonstracji będzie się przyczyniał do wzrostu płac w Polsce, który nie będzie bezpośrednio wiązał się ze wzrostem wydajności pracy. Wielkość tego ryzyka, to pytanie o skalę migracji z powodu lepszych zarobków europejskich.

Próba oceny wpływu nieprzystąpienia Polski do UE wcale nie jest prosta. Również nie jest jasne, jaka byłaby siła oddziaływania faktu, że Polska nie przystępuje do UE, podczas gdy w jej otoczeniu wszystko się zmienia. Pewne konsekwencje byłyby dosyć daleko idące, ale trudno to ocenić. Według analizy makroekonomicznej profesora Witolda Orłowskiego, jeśli nie wejdziemy do UE, zmniejszy się tempo wzrostu gospodarczego bez względu na jego wielkość w chwili podejmowania decyzji o członkostwie w UE. Trudno ocenić, jaki będzie wzrost gospodarczy po naszym przystąpieniu do Unii Europejskiej, ale nasze nieprzystąpienie na pewno oznacza gorsze perspektywy dla polskiej gospodarki.

Prelegent jest podsekretarzem stanu w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej

Referat zaprezentowany na seminarium z cyklu BRE Bank - CASE w maju br. Opublikowany w Zeszytach BRE Bank - CASE nr 66 pt. Polska w Unii

Europejskiej. Jaki wzrost gospodarczy?