Po co zmieniać to, co dobre?

Ewentualna konsolidacja nadzoru ostrożnościowego nad całym rynkiem finansowym w Polsce (bankowość, ubezpieczenia, rynek papierów wartościowych oraz fundusze emerytalne) jest zagadnieniem, które budzi liczne wątpliwości. Rynek finansowy jest bowiem mechanizmem tak wrażliwym i skomplikowanym, że jakiekolwiek radykalne zmiany mogą być ryzykowne dla jego poprawnego funkcjonowania.

Poprawne funkcjonowanie rynku finansowego ma znaczenie

zarówno dla dużych graczy rynkowych, jak i dla zwykłych klientów instytucji finansowych. Zwolennicy szybkich rozwiązań przywołują argumenty oparte przede wszystkim na aspekcie kosztowym (tanie państwo) i funkcjonalnym (efektywny nadzór). Głębsza analiza obu haseł, w kontekście proponowanych zmian instytucjonalnych, musi budzić kontrowersje.

Kontrowersja nr 1

- czy skonsolidowany nadzór będzie tani?

Jednym z argumentów, który ma poprzeć tezę o konieczności konsolidacji nadzoru nad rynkiem finansowym, jest argument niskich kosztów związanych z ewentualnym utworzeniem nowego urzędu (Skonsolidowanego Nadzoru Finansowego). Ma być to emanacja koncepcji taniego państwa. Czy rzeczywiście rozważany proces konsolidacyjny może być tani? Przecież funkcjonowanie takiego urzędu łączyć się musi z kosztami. Nowy urząd, jeśli zachować ma zdolność dotychczasowego wykonywania zadań nadzorczych, będzie raczej prostym połączeniem wyspecjalizowanych zasobów kadrowych KPWiG (Komisja Papierów Wartościowych i Giełd), KNUiFE (Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych), oraz GINB (Główny Inspektor Nadzoru Bankowego), powiększonym o kadrę menedżerską, zdolną do zarządzania nowym podmiotem. Innymi słowy, konieczność utrzymania dotychczasowego, efektywnego nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, jak się wydaje, wymusi niezbyt wyszukane połączenie dotychczasowych urzędów w całość. Paradoksalnie, może okazać się, że skonsolidowany urząd będzie droższy od aktualnych rozwiązań, jeśli w prosty sposób połączymy to, co już istnieje i dodamy do tego wyspecjalizowaną kadrę zarządzającą. Przy okazji zastanawia fakt, czy wyspecjalizowaną w identyfikacji zintegrowanych zagrożeń kadrę menedżerską będzie można łatwo odnaleźć.

Niemałe koszty rodzić będą skonsolidowane potrzeby nowego urzędu. Przykładowo, szybko wystąpi konieczność zapewnienia zintegrowanej sprawozdawczości ze wszystkich podmiotów objętych zintegrowanym nadzorem, opartej na nowoczesnym oprogramowaniu komputerowym. Wprowadzenie rozwiązań informatycznych (o charakterze sprawozdawczo-statystycznym) dla średniej wielkości banku komercyjnego w Polsce to koszt setek milionów złotych. Czy wiadomo już, jaki byłby koszt takiego systemu dla sprawozdawczości całego (zintegrowanego) rynku finansowego?

Rodzi się zatem pytanie, czy ktokolwiek przeanalizował stronę kosztową stworzenia i funkcjonowania zintegrowanego urzędu.

Istotnym problemem jest także źródło finansowania rozważanych zmian konsolidacyjnych. Należy pamiętać, iż według aktualnych rozwiązań, największy z nadzorców, czyli Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (organizacyjne i funkcjonalne zaplecze Komisji Nadzoru Bankowego) jest częścią organizacyjną Narodowego Banku Polskiego. W praktycznym wymiarze oznacza to, że GINB korzysta z zasobów kadrowych i finansowych NBP. Nie jest zatem finansowany z centralnego budżetu państwa. Stworzenie zintegrowanego urzędu nadzoru (a tym samym wyłączenie GINB z banku centralnego) stanie się niemałym kosztem budżetu centralnego, czyli de facto kosztem wszystkich podatników. Czy zatem projekt ten nie naruszy założonej przez rząd "kotwicy budżetowej" (z planowanym deficytem na poziomie 30 mld złotych)? Czy w polskich realiach ryzyko zwiększania deficytu budżetowego i tym samym długu publicznego jest przemyślane? Czy eksperyment ten nie okaże się zbyt kosztowny dla podatników? Czy nie wywoła to społecznych kontrowersji (vide społeczna debata nt. "becikowego")? Tym bardziej, że nie ma realnej potrzeby dokonywania nagłych zmian w tym obszarze.

Oczywiście, można próbować przerzucać koszty utrzymania zintegrowanego urzędu nadzoru na podmioty nadzorowane, choćby przez wprowadzenie obowiązkowej składki nadzorczej płaconej przez banki i instytucje finansowe, które podlegać będą zintegrowanemu nadzorowi. Należy jednak pamiętać, iż nadzorowani będą szukać nowych źródeł sfinansowania owej składki nadzorczej. Jest wielce prawdopodobne, że uczynią to, obciążając swoich klientów, w umiejętny sposób przerzucając na nich ciężar ekonomiczny składki.

Należy również dodać, że pewne koszty (oprócz budżetu centralnego) ponieść może również bank centralny. Część zadań NBP jest bowiem obecnie wykonywana przez GINB (przykładowo, kontrola rezerwy obowiązkowej, kontrola sprawozdawczości na rzecz bilansu płatniczego, etc.). Ewentualne rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami GINB, z uwagi na ich zatrudnienie w nowym urzędzie, powodować będzie konieczność zatrudnienia, zorganizowania i przeszkolenia nowych pracowników przez NBP.

Można zatem uznać, że, po pierwsze, nie ma wystarczająco przekonywających przesłanek, aby twierdzić, iż proste połączenie funkcjonujących dziś urzędów w jeden zintegrowany podmiot zapewni istotne oszczędności. Ponadto, koszty planowanego eksperymentu obciążą większość obywateli, czy to jako podatników (wariant budżetowy), czy też jako klientów banków i instytucji finansowych (wariant składki nadzorczej). W obu przypadkach koszty tego przedsięwzięcia dotkną obywateli naszego kraju.

Kontrowersja nr 2

- czy skonsolidowany nadzór będzie efektywny?

Analizując propozycje budowy jednego meganadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, rodzi się proste, acz istotne pytanie. Po co zmieniać coś, co funkcjonuje w polskiej rzeczywistości relatywnie dobrze? Biorąc pod uwagę brak przykładów kryzysu na polskim rynku finansowym od lat 90. ubiegłego wieku, wysokie oceny działalności polskich nadzorów, potwierdzane przez zagraniczne nadzory oraz międzynarodowe instytucje, a także zapewniane przez codzienną działalność nadzorczą bezpieczeństwo klientów banków i instytucji finansowych w Polsce powoduje, że sugerowanie wad w aktualnej działalności urzędów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i stabilność polskiego sektora finansowego wydaje się bezpodstawne.

Warto podkreślić, że polski nadzór bankowy oraz KPWiG prowadzą bardzo aktywną działalność szkoleniową w zakresie przygotowywania nadzorów państw Europy Środkowowschodniej oraz republik kaukaskich do realizacji zadań o charakterze ostrożnościowym. Mnogość tych kontaktów dodatkowo przekonuje o międzynarodowym uznaniu, jakim cieszą się polscy specjaliści oraz polskie rozwiązania systemowe.

Czy rzeczywiście zintegrowany nadzór zapewniłby większą efektywność działań? Można mieć poważne wątpliwości.

Po pierwsze, nowy zintegrowany urząd może stać się bezkresnym molochem, w którym (jak w każdej strukturalnie przerośniętej organizacji o charakterze urzędniczym) proces decyzyjny może zostać spowolniony z uwagi na multiplikację liczby decydentów niskiego, średniego i wyższego szczebla w hierarchii urzędniczej. Ważne dla nowoczesnej Polski hasło odbiurokratyzowania gospodarki może funkcjonować obok takiego urzędu. Skutki braku realnych możliwości reagowania na nagłe zdarzenia, z uwagi na długi proces decyzyjny, są łatwe do przewidzenia.

Po drugie, nowy urząd analizować będzie poziom ryzyka dla całej grupy kapitałowej (konglomeratu). Jeśli w skład danej grupy wchodzić będą i banki, i inne instytucje finansowe, należy pamiętać, że analiza ryzyka dla tych podmiotów jest różna. Tymczasem nowy urząd, zamiast analizować poszczególne rodzaje ryzyka (np. inne kryteria dotyczą bankowości, inne ubezpieczeń, etc.), koncentrować się będzie na globalnym ryzyku dla całej grupy. Szukając ryzyka systemowego (globalnego), urząd będzie przede wszystkim zwracać uwagę na to, co najważniejsze dla grupy jako całości. W mniejszym stopniu będzie postrzegał proble my poszczególnych podmiotów w grupie. Może okazać się, iż złe wyniki - na przykład banku wchodzącego w skład grupy - staną się mniej ważne od jeszcze gorszych wyników zakładu ubezpieczeń z tej samej grupy. W efekcie tak rozumianego zainteresowania konglomeratem - jako całością, środki finansowe klientów wspomnianegmogą być (bezwiednie) narażone na duże niebezpieczeństwo, z uwagi na poszukiwanie (przez urząd) rozwiązań ratujących wspomniany zakład ubezpieczeń, w imię interesu całej grupy. Innymi słowy, spoczywająca na zintegrowanym urzędzie nadzoru odpowiedzialność za stabilność całego konglomeratu, może rodzić zagrożenia dla bezpieczeństwa środków finansowych klientów tych instytucji, których sytuacja jest zła, ale relatywnie lepsza od innych, pozostających w gorszej sytuacji instytucji z tego samego konglomeratu.

Warto przypomnieć, że aktualne wykonywanie efektywnego nadzoru ostrożnościowego zakłada koncentrację wyspecjalizowanych urzędów (KNB, KNUiFE, KPWiG) na problemach danego sektora, co pozwala na właściwe i szybkie identyfikowanie ryzyka oraz szukanie sposobów jego ograniczania, przy uwzględnieniu specyfiki poszczególnych instytucji rynku finansowego i właściwego dla tych instytucji ryzyka.

Należy zwrócić uwagę na zagadnienie związane z ryzykiem kadrowym nowego urzędu. Otóż pracownicy GINB są (wedle aktualnego stanu prawnego) pracownikami Narodowego Banku Polskiego. Wielu tych pracowników może nie być zainteresowanych transferem z banku centralnego do (uznawanej jako mniej stabilna) sfery administracji rządowej. Jeśli zjawisko pozostawania najlepszych pracowników GINB w banku centralnym, albo wręcz przechodzenia do bankowości komercyjnej, przybrałoby duże rozmiary, można zaryzykować tezę o potencjalnym ryzyku utraty dużej liczby wysokiej klasy specjalistów z zakresu nadzoru bankowego przez nowy urząd nadzorczy, jeszcze przed jego powstaniem. Tego typu ryzyko kadrowe może bez wątpienia wpłynąć na efektywność wykonywania zintegrowanego nadzoru.

Podsumowując, należy podkreślić, że dokonywany przez zintegrowany nadzór wybór rozwiązań dla całego konglomeratu (spojrzenie globalne) nie musi pokrywać się z interesem nadzorczym wobec zróżnicowanych instytucji, które wchodzą w skład danej grupy. Spojrzenie nadzorcze na grupę jako całość nie musi bowiem wyostrzać problemów poszczególnych (zróżnicowanych) uczestników tej grupy. We właściwym czasie, w urzędzie odpowiadającym za bezpieczeństwo całego konglomeratu, mogą nie zostać odpowiednio wcześnie zauważone, płynące z rynku finansowego, sygnały ostrzegawcze dla banków lub poszczególnych instytucji finansowych. Parafrazując nieco terminologię medyczną, można zatem konstatować, iż jedynie szybka i trafna diagnoza narastającego problemu zwiększa prawdopodobieństwo właściwego rozwikłania problemu i relatywnie niższe koszty. Czy nowy nadzór będzie w stanie to zapewnić?

Kontrowersja nr 3

- czy konsolidacja nadzorów jest światowym trendem?

Po przeprowadzeniu analizy rozwiązań przyjętych w poszczególnych krajach Unii Europejskiej należy postawić tezę, iż konsolidacje nadzorów nad rynkiem finansowym w nowoczesnych krajach wolnorynkowych są wyjątkiem, a nie zasadą. Ponadto, konsolidacja nadzorów nie jest wymogiem ani prawa wspólnotowego, ani jakichkolwiek norm prawa międzynarodowego publicznego. Warto też podkreślić, że w jednej z analiz z 2003 r. eksperci Banku Światowego wskazali, iż to "rynek determinuje kształt nadzoru, zarówno od jego strony kompetencyjnej, jak i organizacyjnej". Czy sytuacja polskiego rynku finansowego wymaga konsolidacji nadzorów?

W dyskusji nad konsolidacją nadzorów w Polsce przywołuje się przykład brytyjskiej Financial Services Authorities (FSA) czy też skonsolidowanego nadzoru w Niemczech. Z drugiej jednak strony można podać przykłady nie mniej rozwiniętych gospodarczo państw europejskich, w których nie ma zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym (vide Włochy, Hiszpania czy też Francja).

Nie istnieje zatem żadna międzynarodowa potrzeba tworzenia zintegrowanych instytucji nadzorczych. n

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu K.S. Wyszyńskiego w Warszawie

Druga część tektu dr. Piotra Zapadki ukaże się w przyszłym tygodniu

SUPERNADZÓR - tak czy nie?Wszystkie instytucje związane z polskim rynkiem finansowym zapraszamy do dyskusji: l Czy w Polsce należy łączyć instytucje nadzoru? l Dlaczego? l Jakie kompetencje powinien mieć supernadzorca, a jakich nie? l Jakie są plusy i minusy łączenia nadzorów? l Czekamy na Państwa opinie: Redakcja Gazety Giełdy PARKIET, ul. Saska 12, 03-968 Warszawa; e-mail: [email protected]