Integracja nadzoru powinna być bardzo dobrze przemyślana

W dyskusji udział biorą:

Iwona Duda, dyrektor Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego w Ministerstwie Finansów

Marcin Dyl, prezes Izby Zarządzających Funduszami i Aktywami

Krzysztof Lutostański, prezes Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego PTE Bankowy

Cezary Mech, zastępca szefa Kancelarii Sejmu, były wiceminister finansów, autor projektu ustawy o zintegrowanym nadzorze

Tomasz Mintoft-Czyż, prezes Polskiej Izby Ubezpieczeń

Jan Monkiewicz, przewodniczący Komisji Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych

Krzysztof Pietraszkiewicz, prezes Związku Banków Polskich

Jerzy Pruski, zastępca prezesa Narodowego Banku Polskiego

Od kilku miesięcy trwa dyskusja nad integracją nadzoru nad rynkiem finansowym. Powstaje jednak pytanie: czy powinniśmy dyskutować o tym, czy nadzór konsolidować, czy raczej o tym, jak nadzór, w tym na przykład zintegrowany, powinien funkcjonować?

C. M. Powinniśmy dyskutować o tym, w jaki sposób należy ten proces przeprowadzić. Integracja nadzoru nad instytucjami finansowymi jest nieuchronna. Jest ona tylko kwestią czasu. Poszczególne segmenty rynku finansowego coraz bardziej się przenikają, co wymusza integrację nadzoru. Jest to proces coraz powszechniejszy w Europie i nas świecie.

Zbyt duży pośpiech?

Czyli powinniśmy jednak rozmawiać o tym, w jaki sposób ją przeprowadzić, a nie po co?

C. M. Odpowiedź na pytanie, po co integrować nadzór, jest prosta i oczywista: po to, by rynki działały efektywniej i żeby koszty funkcjonowania jednej instytucji nadzorczej były niższe. Chodzi o zapewnienie jak najlepszej ochrony interesów klientów instytucji finansowych i stabilności rynku finansowego. Ta kwestia została przesądzona w roku 2002. Zrezygnowano wtedy z koncepcji nadzorów wyspecjalizowanych i utworzono KNUiFE. Od tego momentu aktualne stało się zatem pytanie nie o to, czy integrować i po co, bo to już przesądzono, tylko kiedy integrować i jakie narzędzia zapewnią najskuteczniejszą realizację celów stawianych przed zintegrowanym organem. W procesie tym nie ma zatem żadnego pośpiechu, skoro kolejny etap integracji nadzoru następuje po ponad czterech latach od rozpoczęcia tego procesu.

K. P. Na pewno trzeba dyskutować o bezpieczeństwie i stabilności systemu finansowego. Trzeba zastanawiać się nad tym, czy rynki działają dobrze, dokonywać oceny, co można zrobić, żeby działały jeszcze lepiej, lepiej służyły gospodarce. Ale jednocześnie, wiedząc o tym, że jest to obszar strategiczny dla gospodarki i państwa, wokół całej tej debaty powinniśmy zbudować szersze porozumienie i nie wprowadzać w pośpiechu jakichś wielkich, bulwersujących zmian. Rozmowę na ten temat warto przeprowadzić, pokazać wszystkie argumenty za i przeciw, pokazać priorytety, kierunki przekształceń i drogę dochodzenia do celu. Przykładem takiego postępowania była budowa nadzoru brytyjskiego, do którego często się odwołujemy. Od podjęcia decyzji i od dokonania pewnych rozstrzygnięć strategicznych, do zbudowania nowej struktury minęło kilka lat.

J. M. Moje wrażenie jest takie, że w kwestii integracji za bardzo się pospieszyliśmy, przyjmując za punkt wyjścia to, że gdzieś w świecie są takie rozwiązania. Jestem zwolennikiem rozwiązań, które są dostosowane do miejsca i do czasu. Wracając do przykładu brytyjskiego, chciałbym zauważyć, że wbrew temu, co się twierdzi, system brytyjski wcale nie jest systemem zintegrowanego nadzoru nad całym rynkiem finansowym, ponieważ z tego nadzoru jest wyłączone co najmniej 30-50 proc. tego rynku, czyli fundusze emerytalne. Według mojej wiedzy, nikt nie ma planów, żeby nadzór nad funduszami emerytalnymi włączyć do nadzoru nad rynkiem finansowym. Czy dzisiaj rzeczywiście powinniśmy iść w takim kierunku, że "łączymy wszystko, co się rusza"? Mówimy np. o regulacji instytucji, które się zajmują nadawaniem ratingów. Odgrywają one znaczącą rolę w przemyśle finansowym. Czy ten obszar też będziemy integrować, czy go zostawiamy? Moment na proponowane zmiany jest z wielu powodów niewłaściwy. Przykładowo: dla kolegów bankowców, bo oni wdrażają teraz nową umowę kapitałową. Po stronie ubezpieczeniowej też mamy swoje problemy. Jesteśmy teraz w bardzo ważnym momencie dyskusji nad bliźniaczym projektem w ubezpieczeniach tzn. Solvency II, a w systemie emerytalnym - w momencie kiedy wchodzimy za chwilę w fazę pierwszych wypłat, a nic na ten temat nie wiadomo.

Diagnoza

i rozbieżne wnioski

J. P. Gratulacje dla redakcji za pomysł debaty. Zakres konsultacji projektu ustawy ze środowiskiem finansowym był bowiem daleko niewystarczający. Rozmawiamy o jednej z najważniejszych ustaw, która będzie decydowała o strukturze instytucjonalnej nadzoru nad rynkiem finansowym. Dlatego należy zapytać, jaka jest diagnoza, jak funkcjonuje rynek finansowy i jak funkcjonuje nadzór? Jeżeli weźmiemy pod uwagę najważniejsze wskaźniki opisujące rynki finansowe z punktu widzenia stabilności, efektywności, bezpieczeństwa, można powiedzieć, że system finansowy w Polsce funkcjonuje bardzo dobrze. Dlaczego? Między innymi dlatego, że udało się wypracować oryginalny system nadzoru. W polskim modelu są elementy nadzoru zintegrowanego i sektorowego i z tego powodu uzyskujemy elastyczność w działaniach. Mamy model, który wykorzystuje zalety rozwiązań skrajnych i jednocześnie eliminuje ich wady. Natomiast projekt ustawy opowiada się za rozwiązaniem krańcowym - objęcia nadzorem niemal całego rynku finansowego jedynie bez SKOK-ów, firm leasingowych czy pośredników kredytowych. Bardzo trudno znaleźć na świecie przykłady takich krajów, w których wpływ banku centralnego na nadzór nad sektorem bankowym byłby właściwie wyeliminowany, jak to się proponuje w projekcie. Przyjmując tak radykalne rozwiązanie, musimy dokładnie wyjaśnić powody, którymi się kierujemy. W moim przekonaniu, w całym uzasadnieniu do projektu ustawy brak takich przesłanek. Autorzy projektu z jednej strony proponują rozwiązanie krańcowe, a z drugiej, nie dostrzegają potrzeby wprowadzenia nowych, zintegrowanych metod nadzorczych. Dlaczego? Bo obecny etap rozwoju rynku finansowego nie wymaga tego typu zmian. Nie należy w uzasadnieniu odwoływać się do oczekiwanej struktury rynku w przyszłości, nie bacząc, jaka jest jego obecna struktura. Nie powinno się tworzyć rozwiązań tylko dlatego, że gdzieś na świecie takie rozwiązania funkcjonują. Poza tym to, co funkcjonuje w Unii Europejskiej, daleko odbiega od zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym, jaki proponuje się w rządowym projekcie. Banki centralne zaledwie w dwóch małych krajach europejskich mają minimalny wpływ na nadzór nad sektorem bankowym. W związku z tym cały czas powstaje interesujące pytanie: jaki jest cel wprowadzania tak zasadniczych zmian? Bank Światowy przeprowadził ankietę wśród 15 krajów, które mają zintegrowany nadzór. Zapytał, dlaczego wprowadzono takie rozwiązanie. Wszystkie odpowiedziały, że dlatego, bo miały do czynienia z konglomeratami finansowymi. A tych autorzy projektu w żaden sposób nie wykazali. W związku z tym nie ma podstawowej przesłanki, która determinowała zmiany w nadzorze w kierunku integracji. Co więcej, ta sama ankieta Banku Światowego pokazywała, że jest jeszcze drugi, bardzo ważny powód - korzyści skali. Ale to trzeba wykazać. Korzyści skali nie osiąga się przez proste sumowanie. Musi być efekt synergii, nowa jakość. Zbudowaliśmy w Polsce system regulacji i nadzoru nad rynkiem finansowym, który dobrze się rozwija, w oparciu o jeden podstawowy rodzaj aktywów - ludzi. I nie wolno tą wartością szafować. Nie można doprowadzać do sytuacji, w której takie dobro może być zmarnowane.

I. D. Dobrze się stało, że prezes Pruski poruszył kwestię obecnego kształtu nadzoru w Polsce. Zauważmy, że teraz następuje krzyżowa wymiana osób uczestniczących w posiedzeniach organów nadzorczych. Dlaczego mamy taką sytuację? Wynika to z tego, że konieczny jest dostęp poszczególnych nadzorców do informacji z innych sektorów rynku finansowego. Mamy bowiem do czynienia z coraz większym przenikaniem się produktów na rynku. Tracą one swoje usytuowanie ściśle w jednym sektorze. Mamy w tej chwili produkty, które są z pogranicza czy to rynku ubezpieczeniowego, czy to bankowego. Jeżeli spojrzymy na strukturę właścicielską chociażby Towarzystw Funduszy Inwestycyjnych, to są tam banki, zakłady ubezpieczeń, domy maklerskie. Jeżeli popatrzymy na Powszechne Towarzystwa Emerytalne, widać, że ich właścicielami są banki i ubezpieczyciele. Konieczność wymiany informacji jest więc ewidentna i przesądza o tym już obecny kształt organów nadzorczych.

Czy należy rozumieć, że przepływ informacji między instytucjami nadzoru jest aktualnie niewystarczający?

I. D. Pewnie tak. Rynek się rozwija i jest oczywiste, że kształt nadzoru w danym kraju musi odpowiadać temu, co się dzieje na rynku. Jeżeli popatrzymy, że bancassurance (łącznie głównie w zakresie sprzedaży produktów i usług bankowych i ubezpieczeniowych - red.) rozwija się bardzo szybko, że kolejne banki, np. BRE, budują grupy ubezpieczeniowe, okaże się, że to "przemieszczanie" się produktów pomiędzy sektorami rynku finansowego jest ewidentne.

Co robią inni?

J. P. Czy może Pani podać jakieś liczby?

I. D. Tak, KPWiG, według stanu na 19 czerwca 2006 r., wydała zgodę na prowadzenie dystrybucji jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych 103 podmiotom, w tym 60 bankom.

J. P. Prowadzenie przez banki sprzedaży jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych nie jest argumentem za koniecznością wprowadzenia nadzoru zintegrowanego. Natomiast jeżeli mówimy o wspólnych produktach, to bancassurance stanowi 14 proc. ubezpieczeń na życie. To jest tylko 14 proc.

I. D. Ale ważna jest dynamika. W 2002 r. było to zaledwie 0,69 proc., a teraz przekraczamy 14 proc. Widać wyraźnie, że rynek się rozwija w kierunku integracji produktów i sektorów, kanałów dystrybucji czy powiązań kapitałowych.

Myślę też, że warto się odnosić do rozwiązań ogólnoświatowych, chociażby w kwestii, o której mówił prezes Pietraszkiewicz, czyli organizacji nadzoru w Wielkiej Brytanii. Na pewno bezsprzeczne jest to, że nadzory się łączą. To jest trend od 1997 roku. Najlepiej rozwinięte rynki łączą swoje nadzory. Uczestniczyłam w konferencji dotyczącej optymalnego kształtu organów nadzoru organizowanej przez Bank Światowy. To było niedawno, 5-6 czerwca. Tam już się nie dyskutuje, czy integrować nadzory, tylko kiedy je unifikować, czyli wprowadzać jednolite narzędzia, jednolite regulacje, jednolite instrumenty nadzorcze. To już jest krok dalej. Z pewnością warto się odnieść do tego, co mówił prezes Pruski o wpływie banku centralnego. Wpływ ten jest zagwarantowany, zgodnie z projektem ustawy, przez uczestnictwo prezesa NBP w pracach przyszłej Komisji Nadzoru Finansowego. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że jest to najbardziej ograniczony wpływ w Unii Europejskiej, bo to jest po prostu nieprawda. Podobnie funkcjonuje to w Wielkiej Brytanii czy w Niemczech. Odnośnie do terminu wdrożenia integracji nadzoru wobec wyzwań związanych z Nową Umową Kapitałową czy Solvency II należy wspomnieć o Czechach i Słowacji, bo to też jest przykład często podawany. Pamiętajmy, że te kraje też są zobowiązane wprowadzić nową umowę kapitałową. Jednak w tym roku zdecydowały się połączyć organy nadzoru. Słowacja zrobiła to w styczniu, a Czechy w kwietniu. Nie obawiano się, że spowoduje to jakiekolwiek zaburzenie. Warto też odnieść się do ochrony pracowników. Wszyscy chyba jesteśmy zgodni, że ważne jest, aby fachowa kadra sprawowała nadzór i między innymi to jest zaproponowane w projekcie ustawy przygotowanej przez Ministerstwo Finansów i zaakceptowanej przez rząd. Wprowadza się bardzo długi okres ochronny dla pracowników łączonych organów nadzoru. Mają 6-miesięczne gwarancje zatrudnienia. W tym okresie pracodawca może im zaproponować nowe warunki pracy.

Ale może też takiej propozycji im nie złożyć, co oznacza, że ciąży nad nimi widmo zwolnienia. To stoi w sprzeczności z tym, co mówił pan prezes Pruski, że obecny nadzór ma świetną kadrę, której nie wolno nam stracić.

C. M. Przy połączeniu nadzorów na pewno nie nastąpi to, co w 2002 r., gdy integrowano Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń z Urzędem Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Z tego, co pamiętam, ok. 120 pracowników UNFE zostało wtedy zwolnionych, mimo że wcześniej udało się uzyskać niebotyczną kwotę 3 mln dolarów pomocy amerykańskiej na ich kształcenie. Ale tamta integracja uzasadniana była przede wszystkim koniecznością oszczędności. Przy obecnej integracji inne argumenty mają zastosowanie. Pierwszorzędnym celem nowego organu nadzoru nie będzie redukcja etatów, jak to miało miejsce w roku 2002. Przecież nowy organ musi zapewnić sprawność swoich funkcji, a to mogą zrobić tylko fachowcy. Rozsądek nakazuje wykorzystanie ich doświadczeń w tym zakresie.

Co do samej dyskusji o integracji, to na pewno można powiedzieć, że była ona bardzo długa. Debata nad tym trwała w Polce jeszcze w latach 2000-2001. W roku 2002 rozpoczęto realizację procesu integracji organów nadzoru, gdy proces przenikania się poszczególnych segmentów rynku finansowego w Polsce był znacznie mniej zaawansowany niż obecnie. W efekcie propozycje programowe dotyczące kontynuacji integracji były rozważane zarówno w PO, jak i w PiS, i to już rok temu. Była też bardzo długa dyskusja od czasu powołania rządu, zostały przeprowadzone konsultacje z Europejskim Bankiem Centralnym. Są pewne opinie Międzynarodowego Funduszu Walutowego. A więc nie można twierdzić, że jest to proces nagły.

Temperatura polityczna

K. P. Z punktu widzenia podmiotów nadzorowanych podjęte prace mają charakter nagły. Zostały przeprowadzone bez pełnej diagnozy sytuacji i odbywają się w bardzo wysokiej temperaturze politycznej. Warto pomyśleć, jak temperaturę obniżyć, a całą dyskusję uczynić bardziej merytoryczną.

C. M. Sam pomysł integracji to nie jest kwestia jakiegoś prostego dodawania. Oczywiście, chodzi o osiągnięcie efektu synergii, aby połączenie instytucji dało wyższą efektywność działania. Jeśli chodzi natomiast o diagnozę, to ona z jednej strony wynika z tego, co się dzieje na rynkach światowych, a z drugiej z tego, co się dzieje na rynku krajowym. Oczywiście, skrótowo to jest przedstawione jako ogólny trend panujący na świecie, wynikający z przenikania się produktów, sieci dystrybucji czy reklamy. Choć w Polsce nie ma konglomeratów w rozumieniu ustawy o nadzorze uzupełniającym, to wcale nie wynika z tego, że nie działają u nas grupy finansowe, obejmujące różne segmenty rynku finansowego. W skład takich grup wchodzą zazwyczaj banki (czasem także banki hipoteczne), zakłady ubezpieczeń (na życie i majątkowe), towarzystwa funduszy emerytalnych i towarzystwa funduszy inwestycyjnych, firmy typu asset management, domy maklerskie. Te same podmioty wykorzystywane są jako kanały dystrybucji dla produktów oferowanych przez inne podmioty z grupy, bądź wykonują określone funkcje na rzecz tych podmiotów. Dlatego jest bardzo istotne, aby móc spojrzeć na te procesy z jednego miejsca, żeby nie istniało niebezpieczeństwo, że jakieś nieprawidłowości nie zostaną wykryte. Ponadto istnieje konieczność, aby to spojrzenie było zunifikowane. Integracja organizacyjna to pierwszy konieczny i niezbędny krok do integracji funkcjonalnej - ujednolicenia wykładni, praktyki nadzorczej i procedur. W efekcie tego procesu nadzór może być sprawniejszy, tańszy, a jednocześnie efektywniejszy i mniej uciążliwy dla podmiotów nadzorowanych przy lepszej ochronie interesów klientów podmiotów nadzorowanych.

Niektóre nieprawidłowości były całkiem inaczej oceniane przez nadzór emerytalny, a inaczej przez nadzór nad rynkiem kapitałowym. Przykład: UNFE przesłał do KPWiG parę tysięcy zawiadomień o podejrzeniu nieprawidłowości dotyczących działań funduszy emerytalnych na rynku kapitałowym. Według KPWiG, podejrzenia się nie potwierdziły, nieprawidłowości nie było. To był koniec 2001 roku.

Jeśli chodzi o kwestię roli NBP, to należy spojrzeć na to pod takim kątem, że państwa, które prowadzą niezależną politykę pieniężną, mają oddzielny nadzór nad bankowością od banku centralnego. Przykład Szwajcarii. My tu mówimy o jakimś ekspresowym tempie, a tam w dwa miesiące nadzór został zintegrowany i nie jest już to nadzór przy szwajcarskim banku centralnym. To samo jest w Wielkiej Brytanii, to samo jest w Japonii.

J. P. Panie ministrze, niezależność banku centralnego jest standardem w świecie cywilizowanym, wszystkie banki centralne na świecie prowadzą niezależną politykę pieniężną w krajach demokratycznych.

C. M. Tak? To jest dla mnie novum. Banki centralne strefy euro prowadzą niezależną politykę pieniężną? Przecież to EBC ustala stopy procentowe, a nie bank centralny Niemiec, Francji czy Hiszpanii. Natomiast niezależność banku centralnego nie ma żadnego związku z debatą nad kształtem nadzoru nad rynkiem finansowym, bo to nie dotyczy roli banku centralnego w polityce pieniężnej. Zresztą to pokazuje, jak bardzo zmitologizowana jest ta debata.

Czy możemy wrócić do wcześniej postawionego pytania o cel integracji nadzorów?

I. D. Ja jeszcze bym się odniosła do kwestii, która wzbudza tyle emocji, czyli ochrony pracowników. Zagwarantowanie w ustawie okresu przejściowego jest lepszym rozwiązaniem niż pozostawienie tego ogólnym regulacjom, które w tej chwili obowiązują.

Czy to znaczy, że pracowników w obecnych instytucjach nadzorczych jest za dużo?

I. D. To będzie oceniał przyszły szef Komisji Nadzoru Finansowego.

K. P. Pani dyrektor - niewiele brakowało, by źle uregulowano status pracowników nadzoru w 1997 r. Przypomnę, że wówczas była też dyskutowana konstytucja, ustawa o ochronie danych osobowych, prawo bankowe i ustawa o NBP. Jednocześnie utworzono Komisję Nadzoru Bankowego. Kilkudziesięciu czy kilkuset pracowników miało mieć dostęp do największych tajemnic, a pracownicy ci nie mieli nawet umowy o pracę, nie mówiąc już o statusie pracownika służby cywilnej. Ten sam błąd czy niedoróbka pojawia się teraz - w projekcie ustawy o zintegrowanym nadzorze.

M. D. Dyskusja, która tutaj się odbywa, utwierdza mnie w przekonaniu, że nie ma jasnej odpowiedzi, który nadzór jest lepszy: zintegrowany czy zdecentralizowany.

W Polsce przez 15 lat funkcjonował nadzór, który miał cechy jednego i drugiego rozwiązania. Moim zdaniem, projekt ustawy nie jest projektem o konsolidacji nadzoru. Jest projektem o konsolidacji instytucji nadzorujących rynek finansowy. Projekt nie wprowadza ani jednego mechanizmu, który umożliwiałby skonsolidowanie nadzoru od strony funkcjonalnej. Nie niesie on żadnej wartości dodanej z punktu widzenia środków nadzoru. Nie ma też mowy o integracji, bo uprawnienia nadzorcze i kontrolne pozostają zawarte w poszczególnych ustawach branżowych i w każdej z tych ustaw wyglądają zupełnie inaczej. Procedury nakładania sankcji czy wydawania licencji też wyglądają zupełnie inaczej. Dlatego, jeżeli już decyzja o połączeniu zapadła, należy dążyć do tego, żeby ten nadzór funkcjonował rzeczywiście w sposób zintegrowany. Oczywiście, potem się pojawia kolejne pytanie, czy i w jakim usytuowaniu politycznym taki organ powinien funkcjonować. Czy powinien funkcjonować tak, jak w większości krajów europejskich pod auspicjami banku centralnego, czy też należałoby wymyślić inną, polską, naszą własną formułę na to, kto i w jaki sposób ma nadzorować. I jeszcze jedna ważna kwestia. Odnosząc się do zezwoleń wydanych bankom przez KPWiG na dystrybucję funduszy inwestycyjnych, o których wspominała pani dyrektor DuGłówny trzon tych zezwoleń dotyczy banków spółdzielczych, które w żaden sposób nie sprzedają produktów łączonych. Pani dyrektor wypowiadała się też na temat pracowników. Ja powiem dosyć brutalnie. Tempo wprowadzania zmian doprowadziło do tego, że w momencie, kiedy ustawa wejdzie w życie, problem ochrony pracowników nie będzie miał najmniejszego znaczenia. Dlaczego? Dlatego że np. w KPWiG w ostatnim roku rotacja kadr w niektórych departamentach jest na poziomie 30-60 proc. Założono szybkie tempo wprowadzania zmian i ludzie wykazywali najzwyklejsze odruchy samozachowawcze, tzn. zaczęli szukać pracy. W efekcie najbardziej doświadczeni odeszli. Gdyby ten proces był rozłożony w czasie 2-3-letnim, nie byłby dla pracowników, a co za tym idzie podmiotów nadzorowanych, tak dotkliwy. W momencie kiedy się nadzór zintegruje, nie będzie fachowej kadry, którą kształcono przez 15 lat. Przepisy są przepisami, natomiast ważni są ludzie, którzy nadzór wykonują.

I. D. W sprawie zunifikowanych narzędzi nadzoru - to drugi krok. Teraz mówimy o integracji instytucji zajmujących się nadzorem nad rynkiem finansowym i tylko tego dotyczy projekt ustawy. Reszta zostaje bez zmian, ale w drugiej kolejności będą prace nad metodami zintegrowanego nadzoru.

Kiedy?

I. D. To nie są decyzje podejmowane na moim poziomie urzędniczym.

Czy pan przewodniczący Monkiewicz też ma problem z odchodzącymi pracownikami?

J. M. Zaraz odpowiem na to pytanie. Ale najpierw chciałbym podkreślić, że my w ogóle nie mamy żadnej diagnozy tego, co się dzieje na naszym rynku. Mówimy, że dynamika bancassurance była 4-proc., a teraz jest 14-proc. Ale co z tego wynika np. dla banków? Tego nie wiemy. Albo, to co pan Mech zauważył, że nie mamy w Polsce konglomeratów w rozumieniu UE. Ale co z tego wynika? Czy jakbyśmy przyjęli własną definicję, to je mamy, czy nie? I teraz jeżeli chodzi o kadry. Ja nie mogę powiedzieć, że w mojej instytucji proces odchodzenia pracowników ma masowy charakter. W ciągu ostatniego pół roku straciliśmy jednak kilkanaście procent pracowników o bardzo wysokich kwalifikacjach, którzy odeszli do przemysłu ubezpieczeniowego. Oczywiście, utrudniony jest też nabór nowych specjalistów do urzędu. Poza tym mamy sytuację obniżonego morale: armia, oczekując zmiany dowództwa, nie ma takiej motywacji do działania, jak dawniej.

Czy w nadzorze bankowym pojawia się problem nadmiernej rotacji kadr?

J. P. W stanowisku NBP podkreśliliśmy bardzo ważne ryzyko operacyjne integracji nadzoru, jakim jest utrata profesjonalnej kadry. Pani dyrektor Duda próbowała zracjonalizować przesłanki, którymi się projektodawcy kierują. Jak zrozumiałem, właściwie doszliśmy do wniosku następującego: konglomeratów nie ma, powiązania kapitałowe między bankami a sektorem ubezpieczeniowym i emerytalnym są, ale nie są duże i istotne. Powiązania kredytowe na koniec 2005 roku to kwota 6 mln zł, lokaty ubezpieczycieli i towarzystw emerytalnych w sektorze bankowym na koniec 2005 roku to kwota 5,7 mld, czyli poniżej 1 proc. aktywów sektora bankowego. W związku z tym pytam, gdzie jest ten produkt, który wymaga zintegrowanego nadzoru? I pani dyrektor Duda mówi na to - bancassurance i dystrybucja. Składki odprowadzane za pośrednictwem banków to 14 proc. łącznej składki w przypadku ubezpieczeń na życie. W przypadku ubezpieczeń majątkowych to chyba 1 proc. Ale podkreślam, my mówimy nie o wspólnych produktach, nie o powiązaniach kapitałowych, tylko o kanale dystrybucji. Gdybym miał przyjąć rozumowanie pani dyrektor, to powiedziałbym tak: jednym z kanałów dystrybucji dla kredytów bankowych są salony samochodowe. Czy z tego wynika wniosek, że mam objąć zintegrowanym nadzorem salon samochodowy tylko dlatego, że on sprzedaje samochody na kredyt? Oczywiste nieporozumienie. W przypadku dystrybucji przez banki polis ubezpieczeniowych czy jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych banki nie przyjmują na siebie ryzyka ubezpieczeniowego czy inwestycyjnego, które pozostaje przy towarzystwach ubezpieczeniowych i funduszach inwestycyjnych. Zatem sam fakt wykorzystania kanałów dystrybucji nie jest przesłanką integracji nadzorów. I jeszcze jedna ważna sprawa. Sektor bankowy w Polsce dominuje w sektorze finansowym. Na koniec 2005 r. 70 proc. aktywów sektora finansowego stanowiły aktywa banków. I pan minister, i pani dyrektor odwoływali się do Europejskiego Banku Centralnego. EBC prowadzi jedną politykę pieniężną w imieniu wszystkich członków strefy euro, ale również jednym z fundamentalnych jego zadań jest dbanie o stabilność finansową w Europie. Pani dyrektor, pani mówi, że przez jeden głos w 7-osobowej grupie jest zapewniony udział banku centralnego w nadzorze. Ale to jest to rozwiązanie krańcowe, które eliminuje de facto rolę banku centralnego. Tymczasem polityka pieniężna ma pozytywne sprzężenia ze stabilnością finansową, ze stabilnością systemów płatniczych. Bank centralny np. pełni bardzo ważną funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji. Jak państwo sobie wyobrażacie spełnienie tej funkcji przez bank centralny bez wiedzy nadzorczej o sytuacji finansowej banków? Powołujemy się na przykład zintegrowanych nadzorów w Czechach i na Słowacji. Jeżeli wymienia się przykłady krajów posiadających zintegrowane nadzory, a jednocześnie w Polsce proponuje się rozwiązanie polegające na eliminacji banku centralnego, należy powiedzieć, że nadzór w Czechach czy na Słowacji jest zintegrowany właśnie w banku centralnym.

Spór o bank centralny

I. D. Ja odniosę się do kilku kwestii, m.in. nadzoru skupionego w banku centralnym. Tak naprawdę w Europie takie przykłady są tylko cztery. To nie jest duża liczba w stosunku do kilkunastu przykładów zintegrowanego nadzoru.

Proszę zwrócić uwagę na inny element, przemawiający za połączeniem nadzorów - powiązania kapitałowe i kontrolę. Np. KNUiFE: kontrola podmiotów pozostających w grupie finansowej może być przeprowadzona od strony zakładu ubezpieczeń, jak też z punktu widzenia nadzoru emerytalnego.

J. P. A zna Pani jakiś podmiot w Polsce, który ma w swojej strukturze uprawnienia do wykonywania czynności ubezpieczeniowych, bankowych, emerytalnych i inwestycyjnych?

I. D. Jest taki przykład, chociażby banki depozytariusze dla funduszy emerytalnych w odpowiednim zakresie.

J. P. To ma być uzasadnienie dla nadzoru zintegrowanego?

I. D. No jak to? Panie prezesie?

I jeszcze jedna kwestia: w opinii EBC była mowa o tym, żeby zapewnić udział banku centralnego w rozstrzygnięciach i mamy go poprzez udział prezesa NBP w Komisji Nadzoru Finansowego.

J. P. W swojej opinii EBC opowiada się za szerokimi uprawnieniami nadzorczymi krajowych banków centralnych. Wskazuje również, że jest to rozwiązanie niezbędne dla przyjęcia przez Polskę euro. Pani dyrektor, ja proponuję przeczytać akurat ten fragment.

I. D. Ja przeczytam inny fragment z literatury, o możliwości wystąpienia konfliktu interesów w banku wykonującym politykę pieniężną i upoważnionym jednocześnie do wykonywania nadzoru.

J. P. Czy ja mogę poprosić panią, żeby wyjaśniła ten konflikt?

I. D. Cytując: "W takiej sytuacji pojawia się problem groźnego dla monetarnego celu stabilnych cen dostosowania polityki pieniężnej do sytuacji finansowej instytucji kredytowych. Symetrycznie istnieje tu także zagrożenie dla wykonywania nadzoru bankowego w sposób optymalny dla stabilności finansowej nadzorowanych instytucji kredytowych, spowodowane dostosowaniem polityki nadzorczej do kierunków polityki pieniężnej.".

J. P. Wręcz przeciwnie. Pełniąc funkcje nadzorcze bank centralny lepiej realizuje swoje zadania z zakresu polityki pieniężnej, odpowiedzialności za system płatniczy i stabilność finansową. Pani dyrektor, NBP odwołuje się do oficjalnego stanowiska EBC, a nie do jednostkowych wypowiedzi.

Czy Państwo mogliby się odnieść do kwestii samego harmonogramu, jak on powinien wyglądać, kiedy i w jaki sposób powinno dojść do integracji, jeśli przyjmiemy założenie, że musi ona nastąpić?

K. L. Nie można mówić o harmonogramie, skoro nie wiemy, do czego zmierzamy. Tutaj jest podstawowy problem. Fundusze emerytalne są najbardziej nadzorowanymi instytucjami finansowymi na polskim rynku. I z tego punktu widzenia ja się nie boję, że będzie gorzej. Wszystko, co się u mnie może zmienić, to to, że nadzór będzie wykonywany przez bardziej lub mniej kompetentne osoby. Nie mam w tym żadnego interesu, żeby ten nadzór był taki czy siaki. Chcę tylko, żeby był obiektywny i kompetentny, bo to wpływa na bezpieczeństwo. Dlatego, moim zdaniem, dyskusja, którą tutaj prowadzimy, jest dyskusją od środka. Ja twierdzę, że może być kompetentny i efektywny zarówno nadzór zintegrowany, jak i zdezintegrowany. W związku z tym, że teraz mamy zdezintegrowany, a chcemy przejść do zintegrowanego, to bardzo proszę pokażmy te problemy, które mamy dzisiaj, które będą lepiej rozwiązane. Na pewno dystrybucja takim problemem nie jest. Z faktu, że ci sami ludzie sprzedają polisy ubezpieczeniowe, fundusze emerytalne i inwestycyjne, nic więcej nie wynika. Tak jest przecież z kilkoma innymi obszarami działalności państwowej. Przykładem może być statystyka. Od lat w krajach takich, jak USA, Wielka Brytania, Japonia, jest kilkanaście lub kilkadziesiąt urzędów statystycznych, z których każdy zajmuje się jakąś swoją działką, a PKB jednak wyliczają, i to nie najgorzej. Ryzyko przy łączeniu jest, operacyjne i inne. Ale musimy wiedzieć, że jeżeli je ponosimy, to w jakim celu. Nie można pozostać przy ogólnikach typu, że to z powodu efektywności, taniości, kompetencji czy konglomeratów. Trzeba to sprowadzić do konkretów.

Zagrożone bezpieczeństwo

T. M.-Cz. Podzielam te opinie, które stwierdzają, że powoływanie się na przykłady zagraniczne jest w zasadzie pozbawione sensu. Każdy model może być dobry, pod warunkiem, że jest właściwie wykonywany i nie wywołuje wstrząsów. W Europie mamy podzielone systemy. Chciałbym zwrócić uwagę na Francję, która jest ojczyzną bancassurance i mimo to nie przymierza się do modelu zintegrowanego nadzoru. Widocznie Francuzi, którzy są bardzo zaawansowani w integrowaniu niektórych funkcji rynkowych, nie widzą takiej potrzeby. Natomiast nie ma powodu, żeby na młodym rynku, który znalazł swoją formułę nadzoru, która działa skutecznie, wywołać wstrząs. Z punktu widzenia rynku ubezpieczeń model w zasadzie jest rzeczą obojętną. Ważne jest jednak, żeby nadzór był skuteczny, sprawny, przejrzysty i żeby nie przyniósł wzrostu kosztów. W 2002 r. dokonano połączenia nadzoru nad firmami ubezpieczeniowymi i towarzystwami emerytalnymi, i co z tego wynikło? Na pewno nie przyniosło to ograniczenia kosztów nadzoru. Koszty skonsolidowanego KNUiFE wynosiły 21,1 mln zł w 2002 r., 33,2 mln zł w 2003 r., 29,2 mln zł w 2004 r. W 2003 r. kwota była wyższa może dlatego, że KNUiFE zmieniała siedzibę... Mamy więc pełne przeświadczenie, że ta konsolidacja nadzorów nie przyniosła ograniczenia kosztów.

K. P. Chciałbym zwrócić jeszcze uwagę na konsekwencje pośpiechu, w jakim toczą się prace nad ustawą. Pośpiech ten grozi osłabieniem systemu bezpieczeństwa. Na czym to polega? Niektóre instytucje, mające obowiązek wypełniania określonych funkcji, np. wypłaty odszkodowań w razie bankructwa, zapewniania płynności czy bycia pożyczkodawcą ostatniej szansy, nie będą na pełnych prawach lub w ogóle uczestniczyć w monitorowaniu sytuacji na rynku. Ponadto, zaprojektowane przepisy, w tej wersji, gdyby weszły w życie, oznaczają bardzo wiele niespójności regulacyjnych, wątpliwości interpretacyjnych. Z niezrozumiałych powodów, mimo że ustawa mówi o nadzorze nad rynkiem finansowym, z tego nadzoru projektodawcy wyłączają pewną liczbę podmiotów, które zarządzają wieloma miliardami aktywów. Dlaczego leasing, faktoring, pośrednictwo kredytowe i, oczywiście, SKOK-i miałyby być wyłączone z nadzoru?

I. D. Projekt ustawy zakłada, jak mówiłam, integrację instytucjonalną. Celem projektu nie jest rozszerzenie zakresu podmiotowego nadzoru. Nie są też takim celem zmiany dotyczące metod sprawowania nadzoru.

M. D. Tu była niejako muśnięta kwestia dotycząca kosztów. Oczywiście, jeżeli o nich mówimy, to trzeba pamiętać, że wpływa to na kształt bezpieczeństwa rynku. Ten element zawsze jest jednak traktowany po macoszemu. Dlatego, że mówi się, że koszty funkcjonowania nowej instytucji nadzoru będą sumą kosztów trzech odrębnie działających instytucji. Pojawia się jednak pytanie: jeśli miałyby się pojawić efekty synergii, to dlaczego nie będzie taniej? Poza tym samo połączenie generuje ekstrakoszty, które nie są związane z bieżącą działalnością. Tego w żaden sposób nie skalkulowano. Nikt nie obliczył, ile będzie kosztować połączenie. Nie znalazłem w uzasadnieniu projektu ustawy ani słowa na ten temat. Co więcej, nie jest powiedziane, kto te koszty będzie ponosił. Zostało powiedziane tylko, że koszty samego nadzoru będą ponosiły instytucje na tych samych zasadach, co obecnie, plus banki, które teraz nie są nimi obciążone. Chyba wypadałoby powiedzieć instytucjom nadzorowanym, z jakimi kosztami będą miały do czynienia, gdyż zwiększenie ich spowoduje przerzucenie tych kosztów na klientów. Co więcej, nie zostało powiedziane, jak będą wyglądać proporcje w zakresie ponoszenia kosztów pomiędzy poszczególnymi segmentami rynku finansowego. Przykładowo: KPWiG ma budżet na poziomie ok. 21 mln zł, który składa się z opłat za udzielanie licencji, opłat od zatwierdzonych prospektów oraz opłat od giełdy i Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych. Te opłaty są wnoszone, a w momencie, kiedy zapewniają wykonanie budżetu - zaprzestaje się pobierania opłat od obrotu (od giełdy i KDPW). Jeżeli rzeczywiście byłoby tak, że pojawią się jakieś oszczędności ze względu na efekt synergii, chociaż nie wiem, z czego on miałby wynikać, bo nie ma żadnego uproszczenia procedur, to czy te oszczędności byłyby wystarczające, żeby pokryć koszty połączenia? A to są pewnie niemałe kwoty, cała infrastruktura techniczna, oprogramowanie. Trzeba to wszystko połączyć w jedną sieć, zapewnić bezpieczeństwo. Myślę, że to będą gigantyczne pieniądze. Nie jest dziwne, że uczestnicy pytają o wartość dodaną zintegrowanego nadzoru, jeżeli mają ponieść wyższe koszty. W czym będzie łatwiej, prościej, czy będą zezwolenia udzielane szybciej? Co więcej, wartość dodana łączenia nadzorów, ze względu na to, że wiąże się to z kosztami, musi być precyzyjnie określona już dziś, a nie w przyszłości, i to w dodatku nie dającej się przewidzieć.

Jakie koszty?

K. P. Jeszcze jeden konkretny przykład. Otóż przy założeniu wyłączenia banku centralnego z tego systemu nadzoru bank centralny, jako odpowiadający za stabilność całego systemu bankowego, musi zbudować sobie własny system monitorowania i nadzorowania, bo dziś korzysta z nadzoru bankowego. Po drugie, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który dziś jest elementem systemu nadzoru, ma być również z niego wyłączony, a jednocześnie pozostaje wypłacającym depozyty i ewentualnie restrukturyzującym podmioty nadzorowane. W efekcie musi również zbudować własny system nadzoru i sprawozdawczości. W obu przypadkach pojawią się duże koszty.

M. D. Bank centralny jest odpowiedzialny z poziomu europejskiego za monitorowanie pewnych zjawisk na rynku.

K. P. Prowadzi rachunki innych banków, nadzoruje izby rozliczeniowe, a dodatkowo, od kilkunastu miesięcy, monitoruje cały system finansowy w ramach europejskiego systemu banków centralnych. Dzisiaj NBP wykonuje część prac na rzecz KNB, a KNB wykonuje część prac dla NBP.

I. D. Ale ten nadzór, o którym pan mówi, i tak wykonują teraz departamenty banku centralnego. Jest np. departament, który ocenia ryzyko systemu finansowego. A co do kosztów, to przecież już część połączenia dokonała się w Polsce w 2002 r. Wtedy nastąpiło połączenie dwóch organów - PUNU i UNFE, które w inny sposób naliczały składki na pokrycie kosztów nadzoru.

M. D. Ale pani odnosi się do danych historycznych, a my chcemy wiedzieć, jakie są wyliczenia dla tego projektu.

I. D. Przecież możemy się posłużyć doświadczeniami, skoro je mamy.

M. D. Ale ja chcę się dowiedzieć, jak to teraz zostało zaplanowane i skalkulowane. O historii możemy sobie porozmawiać kiedy indziej.

K. L. Przecież wszyscy wiemy, że to jest kwestia decyzji politycznej, a nie obniżenia kosztów.

K. P. Nie było szans w ostatnich miesiącach, żeby poznać jakieś ministerialne symulacje.

I. D. W momencie powstawania KNUiFE poziom opłat wnoszonych przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne wynosił 0,12 proc. sumy składek wpłaconych w danym miesiącu do otwartych funduszy emerytalnych wartości składek, a w przypadku ubezpieczycieli 0,075 proc. sumy składek brutto przypisanych w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który była uiszczana składka. Tymczasem w styczniu 2004 r. dla PTE było odpowiednio mniej, bo 0,1064 proc., a dla zakładów ubezpieczeń 0,0665 proc.

K. L. Pani dyrektor, ale co się stało ze składkami od uczestników. Mam teraz trzy razy więcej składek niż wtedy?

Czy możemy prosić Panią Dyrektor Dudę o wyjaśnienie, czy są symulacje kosztów połączenia, a jeśli są - to jak wyglądają?

I. D. Dokonano szacunkowego wyliczenia kosztów ponoszonych na nadzór bankowy, bo nie mieliśmy np. informacji o kosztach nadzoru bankowego. Inne instytucje nadzorowane, czy to ubezpieczyciele, towarzystwa emerytalne, czy też podmioty z rynku kapitałowego nie poniosą większych opłat niż dotychczasowe.

Może powinni Państwo upublicznić te szacunki, bo nikt chyba nie wierzy że istnieją.

I.D. Zasady ponoszenia kosztów nadzoru są niezmienione dla dotychczas finansujących i podobnie wyliczone dla sektora bankowego. Te zasady są znane na poziomie obecnych regulacji i projektu w zakresie nadzoru w sektorze bankowym.

K.P. My stoimy na stanowisku, że nie powinno się w całości przerzucać kosztów na klientów i co więcej, nie zasięgać w tym względzie opinii nadzorowanego rynku.

I.D. Panie prezesie, ale przecież sprawa włączenia banków do finansowania nadzoru była prezentowana już w czasie uzgodnień międzyresortowych, nie znam projekcji o obciążeniu klientów przez banki, do których się pan odnosi.

K.P. Pani dyrektor, czy pani naprawdę uważa, że tak powinny wyglądać konsultacje?

Dziękujemy za rozmowę.