Nie jesteśmy od przejmowania steru. Jesteśmy od ostrzegania przed mieliznami

Rada Fiskalna to nowa instytucja w polskim systemie finansów publicznych. O tym, dlaczego nie jest „kwiatkiem do kożucha”, w jaki sposób ma wywierać presję na rząd i czemu finanse państwa są dziś w stanie poważnym, opowiada jej pierwszy przewodniczący, Sławomir Dudek.

Z tego artykułu dowiesz się:

• Jakie są cele i zadania nowo powstałej Rady Fiskalnej w polskim systemie finansów publicznych?
• Jak Rada Fiskalna chce zbudować swoją niezależność od władz rządowych?
• Czy Rada Fiskalna ma wpływ na decyzje budżetowe i jaką rolę pełni w demokratycznym systemie politycznym?
• Dlaczego Rada Fiskalna chce prowadzić "narodowe korepetycje" z budżetu państwa?
• Kiedy nastąpi pierwszy sprawdzian na Rady Fiskalnej?
• Jak Rada Fiskalna planuje wykorzystać doświadczenia innych krajów w budowaniu efektywnej instytucji fiskalnej?

Jako szef niezależnego think tanku IFP był pan jednym z najostrzejszych krytyków polityki rządu. Czy teraz to się zmieni?

Zawsze starałem się być przede wszystkim obiektywnym i niezależnym recenzentem. Moje oceny finansów publicznych opierały się na wiedzy o potencjalnych zagrożeniach, bez względu na to, jaka opcja polityczna była u władzy. Myślę, że ta niezależność została doceniona, o czym świadczy szerokie poparcie podczas głosowania w Sejmie o wyborze przewodniczącego Rady Fiskalnej. Otrzymałem 421 głosów.

Moje poglądy na finanse publiczne są powszechnie znane i w tej kwestii nic się nie zmieni. Natomiast Rada Fiskalna to ciało kolegialne, liczy sobie docelowo siedmiu członków, razem z przewodniczącym.

Czyli opinie Rady Fiskalnej będą wspólnym stanowiskiem, a nie komentarzem Sławomira Dudka?

Dokładnie tak. Oczywiście każdy członek Rady jest niezależny w swoich poglądach, każdy może mieć różne spojrzenie na różne sprawy. Nasze opinie i oficjalne stanowiska będą formułowane wspólnie, po przedyskutowaniu na posiedzeniach, na podstawie analiz i raportów przygotowanych przez biuro Rady. Podobnie jak ma to miejsce w innych radach fiskalnych na świecie czy Radzie Polityki Pieniężnej. Ja, jako przewodniczący, oczywiście reprezentuję Radę na zewnątrz, ale prezentując jej stanowisko nie wypowiadam się we własnym imieniu. Kolegialność ustaleń Rady potwierdza ustawa, nasze ustalenia zapadają w drodze głosowania, przy czym ustawa przewiduje też możliwość zgłoszenia zdania odrębnego przez członka Rady.

Rada Fiskalna jest finansowana z budżetu państwa. Może więc staniecie się „zwykłymi” urzędnikami, którym nie wypada krytykować innych instytucji publicznych?

Rada Fiskalna jest organem państwowym, ale nie rządowym. Jej funkcjonowanie, w tym wynagrodzenia pracowników i nasze, jest pokrywane z budżetu państwa, ale zgodnie z ustawą oraz dyrektywą europejską musimy być niezależni, apolityczni, neutralni w wyrażaniu swoich poglądów, tak by nie być posądzonym o sprzyjanie komukolwiek. Rada będzie działać na podobnych zasadach jak przykładowo Najwyższa Izba Kontroli, czy Rzecznik Praw Obywatelskich, które też są częścią całego publicznego systemu instytucjonalnego, ale jednak są instytucjami niezależnymi. Nie mówiąc już o NBP i Radzie Polityki Pieniężnej.

Kluczowa jest więc budowa realnej niezależności?

Tak, i ona opiera się na bardzo konkretnych fundamentach. Po pierwsze, mamy silne umocowanie ustawowe oraz oparcie w przepisach unijnej dyrektywy. Po drugie, członków Rady wybiera parlament, a nie premier czy rząd, i odpowiadamy przed Sejmem i Senatem, a nie przed władzą wykonawczą. Co równie istotne, kandydatów na członków Rady wskazują różne, odrębne instytucje: organizacje związkowe i pracodawców z Rady Dialogu Społecznego, strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich, Najwyższa Izba Kontroli, Prezydent, a kandydatów na przewodniczącego – Minister Finansów. Każda z tych instytucji przedstawia od dwóch do trzech kandydatów i dopiero z tego grona parlament dokonuje wyboru członków Rady.

Ustawa wprowadza też czteroletnią karencję: osoba, która w ciągu ostatnich czterech lat pełniła określone funkcje polityczne lub kierownicze w państwie czy samorządzie, nie może wejść do Rady. Dodatkowo członkowie są wybierani na sześcioletnią kadencję w systemie rotacyjnym – tak, aby powołania rozkładały się na kilka kadencji parlamentu.

W efekcie ustawa zawiera szereg bezpieczników, które mają zapobiegać dominacji jednego ośrodka władzy w procesie wyboru i zapewnić pluralizm nominacji, rozłożony na różne, niezależne środowiska. To rozwiązanie ma charakter nowatorski i może być punktem odniesienia przy wzmacnianiu niezależności innych instytucji publicznych w Polsce.

Na razie to zapisy na papierze…

To nie są detale, tylko elementy konstrukcji instytucjonalnej, które mają chronić naszą autonomię.

Trzeba też pamiętać, że budujemy tę instytucję od zera. Polska była jedynym krajem Unii Europejskiej, który dotąd nie miał rady fiskalnej – jesteśmy spóźnieni o 10-15 lat. Ale to jest również pewna szansa. Inne rady fiskalne przeszły już swoją ewolucję: fazę startu, fazę zalążkową i dziś wiele z nich wchodzi w fazę dojrzałości. W jednych krajach to prężne, wpływowe instytucje, w innych mniej widoczne. Możemy uczyć się na cudzych błędach i korzystać z najlepszych wzorców.

Moim zdaniem kluczowe jest zbudowanie silnego zaplecza analitycznego Rady oraz stworzenie szerokiej sieci współpracy – tak zwanego think-netu – obejmującej środowisko akademickie, think tanki i ekspertów zewnętrznych. Bo jeden strażnik to za mało. Dzięki temu Rada Fiskalna może stać się realnym, niezależnym strażnikiem stabilności finansów publicznych.

Rada Fiskalna nie ma jednak żadnej decyzyjności – może opiniować i rekomendować. Będzie więc może jedynie „kwiatkiem do kożucha”?

To błędne rozumowanie. W demokracji to politycy mają mandat do realizacji polityki fiskalnej, zwiększania takich a nie innych wydatków, ustalania takiego czy innego poziomu podatków. Grupa nawet najmądrzejszych ekspertów nie zastępuje demokratycznej większości. Eksperci nie są od tego, żeby „przejąć ster”, tylko żeby pokazywać mapę i ostrzegać przed mieliznami. Ster decyzyjny w polityce budżetowej trzyma demokratyczna większość.

Naszą rolą jest pilnowanie, czy te decyzje polityczne są bezpieczne z punktu widzenia stabilności finansów publicznych. Dziś rady fiskalne działają w oparciu o zasadę „comply or explain”, czyli „zastosuj się albo wyjaśnij”. Jeśli nasza Rada – zgodnie z ustawą – skrytykuje jakieś rozwiązanie, na przykład naruszenie reguły fiskalnej, to rząd musi albo się do tej opinii zastosować, albo publicznie wyjaśnić powody odmowy, publikując je w Biuletynie Informacji Publicznej. To rodzi potężną presję reputacyjną.

Presja zawsze ma sens. Pytanie, czy odpowiedź w BIP kogokolwiek zainteresuje.

Oczywiście wszystko można zignorować, ale wiele badań pokazuje, że w krajach z prężnymi radami fiskalnymi, nawet w modelu „comply or explain”, finanse publiczne są bardziej odpowiedzialne. Warunkiem jest jednak to, by rada fiskalna nie była zamkniętą grupą akademików dyskutujących wyłącznie we własnym gronie. Musimy być otwarci, być gotowi tłumaczyć nasze stanowiska posłom, być obecni w mediach, organizować dyskusje, być stałym uczestnikiem debaty publicznej. Chodzi o to, by nawet trudny przekaz docierał do szerokiego grona odbiorców.

Obawiam się, że grono odbiorców jest jednak raczej bardzo wąskie…

Rzeczywiście, debaty o finansach publicznych w Polsce w zasadzie nie ma, a jeśli już, to szybko gaśnie lub jest cynicznie spłycana przez polityków. Chcielibyśmy podnieść tu poprzeczkę na wyższy poziom. Jak? W politycznej grze padają różne obietnice i propozycje. Naszym zadaniem jest sprawdzać, czy te obietnice są rzetelnie policzone, czy pokazują wszystkie konsekwencje i czy są uczciwie pokazane obywatelom.

Uważam też, że obowiązkiem państwa i Rady Fiskalnej jest również szeroka edukacja społeczna w zakresie finansów publicznych: czym jest budżet państwa, skąd się biorą pieniądze w budżecie…

Biorą się z pieniędzy podatników…

No właśnie, rząd nie ma żadnych swoich pieniędzy – wszystkie środki w budżecie to pieniądze obywateli, z podatków, opłat, składek, różnego rodzaju danin publicznych. Pytanie, czy większość społeczeństwa zdaje sobie z tego sprawę? Obawiam się, że nie. Może przydałoby się coś na kształt korepetycji narodowych w zakresie finansów publicznych. W pierwszej kolejności trzeba zredukować ten mit wszechpotężnego państwa, które zawsze i na wszystko znajdzie pieniądze w budżecie, że pieniądze rosną na drzewie. Musimy skończyć z iluzją, że polityka jest w stanie zapewnić wszystko, bez potrzeby dokonywania wyborów.

Jak to zrobić?

Podam przykład z Wielkiej Brytanii. Tam państwo też oczywiście rozwiązuje różne problemy społeczeństwa, ale zawsze używana jest taka formuła: przeznaczamy „pieniądze podatników” – czy to na pomoc firmom w związku z pandemią, czy na zwiększenie jakości usług medycznych, czy na redukcję ubóstwa. To proste sformułowanie – „taxpayer money” – od razu narzuca kierunek debaty i ma silny aspekt edukacyjny.

Czy to wystarczy?

To dobry początek. Musimy uświadomić obywatelom, że rząd nie ma ani grosza, którego wcześniej nie zabrał nam w podatkach. Na razie jest odwrotnie – mamy przecinanie wstęgi, rozdawanie czeków, budowanie politycznej przewagi na rzekomym dostępie do jakichś państwowych pieniędzy. Musimy podnieść świadomość społeczeństwa i wiedzę o finansach publicznych, inaczej utkniemy w pułapce populizmu. Trzeba obywatelom powiedzieć wprost: nie da się jednocześnie mieć „szwedzkich wydatków” i „irlandzkich podatków”. To jest kurs na górę lodową.

To nie brzmi jak zadanie na jedną kadencję.

To maraton, nie sprint. Ale presja i edukacja przynoszą efekty. Jeszcze kilka lat temu pojęcia takie jak przejrzystość finansów publicznych czy problem równoległego budżetu praktycznie nie istniały w debacie publicznej. Dziś są obecne. To efekt pracy think tanków i środowisk eksperckich. Teraz Rada Fiskalna ma odpowiedni mandat i instrumenty do działania i – mówiąc pół żartem – nie zawahamy się ich użyć.

Mówi się, że pierwszy przewodniczący Rady w dużej mierze nada jej charakter. A wizja, którą pan kreśli, wydaje się ambitna.

Tak, i moja wizja jest jasna. Podczas przesłuchań w Sejmie przedstawiłem 11 filarów działania Rady Fiskalnej. Między innymi to pełna przejrzystość działania, forum uczciwej debaty, kultura otwartych danych i aktywna komunikacja z obywatelami.

Czy z tą wizją zgadza się minister finansów?

Nie rozmawialiśmy o niej wprost, ale nie uważam jej za kontrowersyjną. Wynika z literatury, unijnej dyrektywy, ustawy i rozporządzeń. To raczej kwestia konsekwentnego wdrażania zapisanych tam zasad.

Pierwszy sprawdzian dla Rady już wkrótce, ma to być opinia do założeń makroekonomicznych, które MF przedstawi do końca kwietnia. Jesteście gotowi?

Oczywiście musimy się do tego czasu zorganizować, a pracy jest w bród. Tworzymy biuro Rady, zatrudniamy pracowników, tworzymy ramy współpracy w kwestii dostępu do danych i analiz MF. Negocjujemy też porozumienia techniczne dotyczące dostępu do danych GUS i BGK oraz największych funduszy, takich jak ZUS czy NFZ, które są istotną częścią finansów publicznych.

Wracając jeszcze do kwestii relacji z ministrem finansów, chciałbym podkreślić, że pozycjonowanie Rady Fiskalnej i Ministerstwa Finansów jako przeciwników jest złym stawianiem sprawy. Owszem, Rada jest autonomiczna, niezależna, jej opinie i oceny mogą być różne od opinii MF, i to być może znacząco. Ale wszyscy jesteśmy trybikami w systemie finansów i choć możemy chcieć „przyhamować” pewne procesy, to docelowo jesteśmy oparciem dla stabilności państwa, a nie przeciwnikiem ministra.

To wróćmy do obowiązków Rady. Już jesienią czeka was opinia do projektu budżetu na 2027 r. Zdążycie, skoro Rada formalnie działa od stycznia tego roku?

Pamiętajmy, że budujemy wszystko od zera, a czasu było naprawdę niewiele. Członkowie Rady otrzymali nominacje raptem 9 grudnia ubiegłego roku, dyrektor biura, który tworzy zaplecze organizacyjne, zaczął działać w listopadzie. W tej chwili może jeszcze nie wszystko działa tak jak byśmy chcieli, ale proszę o cierpliwość. Czekaliśmy na Radę Fiskalną w Polsce 15 lat, to możemy poczekać jeszcze chwilę. Ale będziemy gotowi już na kwiecień.

Choć przyznaję, że większym wyzwaniem będzie ocena do projektu budżetu, którą musimy przedstawić w połowie września.

Dlaczego? Bo budżet jest znacznie bardziej obszernym dokumentem?

Chcemy, żeby nasza opinia była kompleksową analizą budżetu, w różnych jego aspektach. Chcemy nie tylko oceniać zgodność z regułami fiskalnymi, tymi polskimi i unijnymi. Proszę zauważyć, że przykładowo deficyt finansów publicznych w ujęciu europejskim to w budżecie państwa tylko jedna liczba. A my sprawdzimy, co się składa na ten deficyt, czy jest spójność wszystkich tablic, planów, wyliczeń, setek liczb w budżecie państwa i poza nim. Na pewno nie będziemy unikać kwestii równoległego budżetu i jego wpływu na deficyt i dług publiczny. Przyjrzymy się też prognozom dochodów budżetu, czy nie są zbyt optymistyczne, a także innym funduszom i agencjom pozabudżetowym, choćby NFZ, który, jak wiemy, rodzi ostatnio duże problemy. Każdy kolejny budżet NFZ jest przekraczany w ciągu roku, co rodzi presję na budżet państwa. Z czego to wynika? A takich problemów jest znacznie więcej.

Dziś rozpisujemy wszystko na takty, na dni, na tygodnie, co, jak i w jakim zakresie będziemy robić. Nasze pierwsze raporty będą budować wiarygodność Rady, wyznaczać standard, więc musimy się do tego niezwykle starannie przygotować.

Jaka będzie wasza opinia do projektu budżetu? Ogółem negatywna?

Na pewno będzie bardzo profesjonalna – pogłębiona, rzetelna i uczciwa.

Rozumiem, że nie może pan powiedzieć. Ale wiadomo, stan finansów publicznych nie jest dobry.

Nie ma co ukrywać, i podtrzymuję swoje wcześniejsze opinie, że idealnie nie jest. Podczas różnych debat i konferencji zadawałem często uczestnikom pytanie: czy stan finansów państwa jest: stabilny, poważny czy tragiczny? Nigdy nie padła odpowiedź, że stabilny, zdecydowana większość wskazywała, że stan jest poważny. Poważny, ale nie tragiczny. I ja się z tym zgadzam. Polska ma silne fundamenty, mamy silną gospodarkę, ale z drugiej strony stan finansów przekroczył już taki poziom, że wymaga interwencji. Tak jak w medycynie – istotne parametry są przekroczone, same się nie poprawią i musimy podjąć leczenie pacjenta. Im dłużej będziemy odwlekać proces leczenia, tym większe ryzyko, że stan zmieni się z poważnego na krytyczny.

Mamy procedurę nadmiernego deficytu i nie możemy wiecznie polegać na sentymentach rynków finansowych. Nasze bezpieczeństwo zależy od tego, czy potrafimy doprowadzić finanse do długoterminowej stabilności, umożliwiającej finansowanie kluczowych potrzeb państwa zachowując bufory, tzw. „fiscal space”, na ewentualne „czarne łabędzie”. Takie bufory mieliśmy w 2008 roku, kiedy uderzył globalny kryzys finansowy i w pandemii COVID-19 w 2020 roku. Musimy je odbudować. Rada Fiskalna będzie w tym procesie autorem i dostawcą bardzo wnikliwych diagnoz.

Rada ma 14 dni na wydanie swojej opinii, czy to do założeń czy do projektu budżetu. I złośliwi mówią, że Rada będzie pracować 28 dni w roku…

To naprawdę duża złośliwość i uproszczenie. Przecież aby wydać rzetelną opinię w dwa tygodnie, musimy monitorować sytuację przez 365 dni w roku. To jak z naszą mistrzynią olimpijską i świata we wspinaczce na czas Aleksandrą Mirosław – żeby uzyskać rekord świata na poziomie sześciu sekund, musi ciężko trenować każdego dnia i jakoś nikt nie mówi, że nasza gwiazda pracuje tylko przez sześć sekund, prawda? Pragnę przypomnieć, że resort finansów przygotowuje budżet przez osiem miesięcy, to ponad tysiąc stron liczb, tablic i opisów i jeszcze wiele dodatkowych informacji. My na zaopiniowanie mamy 14 dni, RDS ma miesiąc, a przykładowo kontrola NIK w zakresie wykonania budżetu trwa kilka miesięcy. Musimy więc być bardzo solidnie przygotowani, mieć odpalone i przygotowane narzędzia analityczne, w sposób ciągły przyglądać się stanowi finansów publicznych, planom finansowym poszczególnych jednostek. Nasza wrześniowa ocena to już wspinaczka finałowa, jak owe 6 sekund naszej mistrzyni. Będziemy solidnie przygotowani na ten finał.

Poza tym nasze obowiązki są znacznie szersze, to przykładowo przygotowanie oceny dla ram budżetowych w Polsce, co jest naprawdę dużym wyzwaniem. W ustawie o radzie fiskalnej i ustawie o finansach publicznych łącznie zdefiniowano kilkanaście zadań dla Rady Fiskalnej. Oprócz kwestii budżetu musimy być gotowi na ocenę raportów w ramach procedury nadmiernego deficytu, sprawozdania z realizacji średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego oraz różnych parametrów decyzyjnych w regule wydatkowej.

Rada zamierza ponadto realizować zadania niewynikające z ustawy, ale będące typową praktyką rad fiskalnych w innych krajach.

Planujecie cykliczne raporty, podobne do projekcji inflacji RPP?

Na pewno tak. Moją ambicją jest też ocena długoterminowej stabilności finansów publicznych. Przy czym to jest zadanie trudne, ale konieczne, bo na finanse publiczne trzeba spoglądać nie tylko z perspektywy jednego roku budżetowego. Do tego trzeba zbudować modele, narzędzia, przeszkolić zespół. Musimy też mierzyć zamiary na siły. Dam taki przykład, biuro holenderskiej rady działa w modelu państwowego silnego think tanku i zatrudnia 158 osób. W Hiszpanii to 63 osoby, Słowacji – 28. Nasze biuro przewidziano na około 15 osób, z czego około 9-10 miejsc dla analityków, podzielonych na dwa zespoły. Daleko nam więc do modelu holenderskiej rady fiskalnej, ale za punkt odniesienia stawiamy sobie model słowacki, w którym rada zaczynała jako mały zespół, a po audycie zdecydowano o jej wzmocnieniu. Mam nadzieję, że i tak będzie w Polsce.

O rozmówcy

Dr Sławomir Dudek

Polski ekonomista, przewodniczący Rady Fiskalnej w Polsce, która rozpoczęła działalność 1 stycznia 2026 r. Ma duże doświadczenie w administracji państwowej, do 2019 r., czyli ponad 23 lata pracował w Ministerstwie Finansów (m.in. jako dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej). Pełnił wiele ról doradczych i eksperckich, był m.in doradcą NIK, członkiem Rady Gospodarczej przy Marszałku Senatu, Rady Statystyki, głównym ekonomistą Pracodawców RP, jest też założycielem think- tanku Instytut Finansów Publicznych.