Jankowiak: Finansom państwa i budżetowi szkodzi populizm fiskalny

Po stronie dochodowej przyszłoroczny budżet jest bardzo napięty i zagrożony. W związku z tym poważnie zagrożona jest też konsolidacja finansów publicznych – mówi Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu.

Rząd przyjął w zeszłym tygodniu wstępny projekt budżetu państwa na 2026 r. Oparł go na założeniu, że wzrost gospodarczy sięgnie 3,5 proc., a inflacja średnioroczna wyniesie 3 proc. Co pan na to?

Te założenia są w miarę zbieżne z konsensem rynkowym. Takiego mniej więcej wzrostu PKB i poziomu inflacji spodziewają się ekonomiści i analitycy rynkowi. Z projektem budżetu mam jednak pewien zasadniczy problem. Widzę go w elementarnym braku logiki ze strony polityków. Otóż oni cały czas zwracają uwagę i głośno podkreślają, że Polska jest krajem, który szybko się rozwija, osiąga jedno z najwyższych albo najwyższe tempo wzrostu gospodarczego, zalicza się do 20 największych gospodarek na świecie. Jednocześnie przy tym wysokim tempie wzrostu odnotowujemy cały czas permanentny, systemowy deficyt sektora finansów publicznych, który już nie jest skromny, lecz jest olbrzymi. Logika nakazywałaby w związku z tym zadać pytanie, co stanie się z finansami publicznymi i z wynikiem sektora, jeśli to tempo wzrostu gospodarczego spadnie? Do poziomu powiedzmy 2 proc., nie mówiąc już o spadku poniżej tego poziomu.

Co się stanie?

W sytuacji, gdy udział tzw. wydatków sztywnych w wydatkach budżetu państwa mieści się w przedziale 80-90 proc., spadek koniunktury będzie powiększał deficyt nominalny, obserwowany, ale jednocześnie będzie bardzo poważnie wpływał na wynik strukturalny. Ten wynik strukturalny nie będzie się poprawiał. A poprawa wyniku strukturalnego, czyli tego oczyszczonego z wahań koniunkturalnych, jest podstawą do oceny stabilności finansów publicznych danego kraju.

Politycy lubią tłumaczyć, że ten wielki deficyt jest u nas w olbrzymiej części „zasługą” wydatków obronnych.

Tak. W 2026 r. na ten cel mamy wydać 200 mld zł. W kategoriach ekonomicznych jest to wydatek sztywny. Nie jest wydatkiem jednorazowym, bo choć dokładnie nie wiemy, jak długo rząd chce wydawać na obronność te 5 proc. PKB, to z pewnością można założyć, że będzie to trwało przez co najmniej kilka lat. Jeżeli więc nie jest to jednorazowe, to znaczy, że będzie nam cały czas obciążało wynik strukturalny. To z pewnością jest problem dla budżetu państwa. Nie tylko w Polsce zresztą, bo podobnie dzieje się w finansach publicznych w wielu krajach rozwiniętych. Ukuto już nawet termin na to zjawisko. To populizm fiskalny. Nadmierne wydatki publiczne, które nie znajdują pokrycia w dochodach podatkowych budżetu, prowadzą do stałego deficytu, którego źródłem pokrycia jest dług. Ten populizm ma jeszcze jedną cechę charakterystyczną, którą w ekonomii nazywa się dominacją fiskalną. W skrócie mówiąc, chodzi tu o to, że wszyscy, także politycy, oczekują, żeby pomimo dużego deficytu, niedoboru w finansach publicznych, stopy procentowe były niskie. Prowadzić ma to do tego, by cena pieniądza przy rosnącym deficycie była jak najniższa, co jest absolutnie niezgodne z jakimikolwiek regułami sztuki. To właśnie owa dominacja fiskalna. Widzimy ją w Polsce, widzimy też w Stanach Zjednoczonych, właściwie wszędzie na świecie.

W projekcie przyszłorocznego budżetu widzi pan wzrost populizmu fiskalnego?

Nie widzę tam przede wszystkim konsolidacji. Wynik sektora finansów publicznych po aktualizacji w 2025 r. będzie zbliżony do 7 proc. W przyszłym roku ma spaść do 6,5 proc. Ten wynik opiera się jednak na założeniach, które po stronie dochodów budżetu nie mają w tej chwili pokrycia w zapisach ustawowych.

Chodzi o to, że minister finansów uwzględnił w budżecie wpływy z podwyżek podatków, które dopiero planuje?

Tak. Ale to nie wszystko. Gdy przy omawianiu projektu budżetu na 2025 r., zwracaliśmy uwagę, że dochody budżetu z podatków są przeszacowane i może to prowadzić do kłopotu, słyszeliśmy, że nie ma takiego problemu, że wszystko jest dobrze. Tymczasem później minister finansów skorygował dochody budżetu państwa na ten rok, nie chwaląc się tym zbytnio, o około 20 mld zł.

Broni się jednak przed nowelizacją budżetu. Mówi, że prace nad nią nie są prowadzone.

To przypominam tylko, że podobne zapewnienia padały przy okazji budżetu na 2024 r. A nowelizacja została jednak przeprowadzona, o ile pamiętam, w listopadzie, tuż przed końcem roku. Polegała na zwiększeniu deficytu. I dlatego wcale nie wykluczam, że coś takiego może się zdarzyć i w tym roku. A deficyt, który został podniesiony na 6,9 proc. PKB, będzie jeszcze wyższy.

Jest więc problem po stronie dochodowej przyszłorocznego budżetu?

Te dochody są bardzo napięte. Opierają się na założeniu 3,5-proc. wzrostu. Na dodatek, tak jak mówiłem, w budżecie zapisano dochody, które nie mają pokrycia w rozwiązaniach ustawowych. A jeśli szukać w tym konsolidacji, to można ją znaleźć tylko po stronie dochodowej, w planach zwiększenia podatków. Tymczasem jeśli chodzi o wydatki, to tempo ich spadku jest śladowe. Nie tak to powinno wyglądać. Jeżeli się zabierasz do zmniejszenia nierównowagi fiskalnej wyłącznie od strony dochodowej, to znaczy, że zakładasz, że po stronie wydatków nic nie możesz już zrobić. I to skazuje nas na wieloletni okres niezrównoważonego wyniku sektora finansów publicznych. Zwłaszcza, że układany w przyszłym roku budżet na 2027 r. będzie już budżetem wyborczym. Szansa na to, żeby konsolidacja dokonała się po stronie wydatkowej, będzie jeszcze mniejsza. Potem jest rok powyborczy, w którym nowy rząd zwykle nie ma czasu na robienie porządków. I tak dochodzimy już do 2028 r.

Widzi pan szanse na to, żeby wyraźnie poprawić nierównowagę fiskalną w średnim okresie, do 2028 r.?

Nie, nie widzę.

Na ile prezydent Karol Nawrocki może przeszkadzać rządowi w realizacji budżetu? W kampanii wyborczej zapowiadał weta podatkowe.

Zapowiadał i chyba będzie się tego trzymał. Ciekawe jednak, jak zachowa się w przypadku ustawy, która ma podnieść podatek dochodowy CIT od banków. To może być sytuacja niezbyt komfortowa dla prezydenta. Zawetowanie tego rozwiązania w sytuacji, w której popularność sektora bankowego w Polsce nie jest zbyt duża, może mu sprawiać kłopot. Podejrzewam, że będzie w tej sytuacji patrzył na wyniki badań sondażowych zleconych przez swoją kancelarię i jeśli vox populi zdecyduje, że trzeba banki obłożyć tym wyższym podatkiem, to on wtedy tego nie zawetuje. W przeciwnym przypadku weto będzie. A to wyjmie z budżetu dodatkowe ponad 6 mld zł.

Ale prezydent może też chyba szkodzić po stronie wydatkowej? Gdyby rząd chciał robić jakieś porządki na przykład w systemie 800+, 13. czy 14. emerytury, to też potrzebowałby do tego zgody prezydenta. Tej pewnie by nie było. Rząd ma więc związane ręce?

No tak. Ale to jest wynik tego, że od wielu lat kolejne rządy systematycznie dokładają wydatki sztywne. Takie, które na stałe, na sztywno, są wpisane do budżetu. Taki charakter mają m.in. transfery socjalne, z których się trudno wycofać. Tu tkwi praźródło tego problemu.

Czy my już na dobre wyrośliśmy z wysokiej inflacji?

Absolutnie nie. To jest kluczowa sprawa. Dominacja fiskalna i populizm fiskalny, który prowadzi do nacisków na niskie stopy procentowe, jest wprost zachętą do tego, żeby inflacja w przyszłości rosła. Żelazna reguła policy mix mówi, że gdy polityka fiskalna jest luźna, polityka monetarna powinna być restrykcyjna. Jeśli nie jest restrykcyjna i zaczyna się jej łagodzenie w sytuacji dominacji fiskalnej, pojawia się ryzyko wzrostu inflacji w przyszłości.

W projekcie budżetu na 2026 r. widać bardzo duży wzrost potrzeb pożyczkowych. Mowa jest o prawie 423 mld zł.

Tak, one bardzo mocno rosną. Zwracam przy tym uwagę, że mówimy tutaj o potrzebach pożyczkowych netto, nie brutto, czyli bez kosztów refinansowania. Bez tego, co trzeba jeszcze dodatkowo wypuścić na refinansowanie długu. A w wycenie długu widać cały czas obawy przed inflacją.

Jak, patrząc przez pryzmat projektu budżetu, ocenia pan stan polskich finansów publicznych? Powinniśmy się już niepokoić?

Czasami posługuję się tu pewnym porównaniem. Lekarz pyta pacjenta, czy ten pali i pije. Ten odpowiada, że tak. Lekarz przekonuje pacjenta, że powinien przestać, ten odpowiada jednak, że przecież czuje się dobrze. W którymś momencie jednak coś zaczyna się psuć, stan zdrowia pacjenta pogarsza się. W finansach publicznych też nic złego nie dzieje się raczej z dnia na dzień. Jeśli jednak mamy w nich coś, co im permanentnie szkodzi, to w końcu mogą się pojawić poważne problemy. Tak jest z utrzymującym się wysokim deficytem sektora finansów publicznych, który jest niezależny kompletnie od koniunktury, od tempa wzrostu gospodarczego, któremu towarzyszy usztywnienie wydatków publicznych. Narażamy się w ten sposób na to, że dojdziemy do takiej granicy, powyżej której finansowanie tego deficytu i długu będzie trudne do udźwignięcia. Na razie na finansowanie długu przeznaczamy około 2,5 proc. PKB. Niebawem dojdziemy jednak do takiej sytuacji, w której to będzie 4 proc. A później więcej. Tę nierównowagę trzeba będzie bezustannie refinansować skracaniem zapadalności długu. A to będzie powodowało wzrost kosztów. Jeśli pyta pan, czy widzę, że dochodzimy do takiej granicy, to proszę popatrzeć na to, co się dzieje z długiem publicznym w projekcie przyszłorocznego budżetu. Od dawna było wiadomo, że w ujęciu unijnym jego relacja do PKB przekroczy traktatowe 60 proc. Ale i w ujęciu krajowym się do tego zbliżamy. Stary ostrożnościowy próg 50-proc. już dawno minęliśmy, nikt o tym nie pamięta. Przed nami kolejne progi, 55-proc. ustawowy i 60-proc. konstytucyjny. Przy tym tempie narastania długu w przyszłym roku będziemy powyżej 55 proc., i pytanie, co z tym zrobią politycy.

Co zrobią?

Zmienią ustawę o finansach publicznych, tak jak zmienili przy okazji progu 50-proc.

Taką zmianę może zablokować prezydent. Nie po to, żeby ratować finanse publiczne, ale po to, by utrudniać pracę rządu.

To prawda, ale to zasadniczo nie zmieni sytuacji. Bezpieczniki będą zlikwidowane albo zignorowane. A jak się to robi, to wpada się na mur.

Czy budżet, który zaprojektował rząd, jest realizowalny?

Po stronie wpływów podatkowych jest bardzo zagrożony. Napięty i zagrożony. W związku z tym poważnie zagrożona jest też konsolidacja, która w przypadku sektora finansów publicznych ma wynieść około 0,5 pkt proc. w relacji do PKB.

CV

Janusz Jankowiak

ekonomista i publicysta. Ukończył studia na Wydziale Handlu Zagranicznego Szkoły Głównej Planowania i Statystyki w Warszawie. Był doktorantem w Instytucie Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk. W latach 90. współpracował z Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych. Jest współzałożycielem Polskiego Stowarzyszenia Ekonomistów Biznesu. Był głównym ekonomistą Westdeutsche Landesbanku i BRE Banku, a także doradcą wicepremiera Jerzego Hausnera i premiera Donalda Tuska. Od 2006 r. jest głównym ekonomistą Polskiej Rady Biznesu.