Paweł Śliwowski: Państwo bez zakazów? To możliwe

#PROSTOzPARKIETU. Paweł Śliwowski: dopiero uczymy się korzystać z dorobku ekonomii behawioralnej

Na świecie wykorzystanie dorobku ekonomii behawioralnej w polityce publicznej stało się powszechne, w wielu krajach istnieją specjalne jednostki, które mają usprawniać administrację, odwołując się do tej wiedzy. Jak to wygląda w Polsce?

Paweł Śliwowski: W Polsce sytuacja jest niejednoznaczna. Z naszego badania wynika, że polskie urzędy sięgają po rozwiązania, które są inspirowane ekonomią behawioralną. Przykładem jest np. inicjatywa obywatel.gov.pl, która upraszcza procedury. Jednym z kluczowych wniosków z badań behawioralnych jest bowiem to, że nasze zdolności poznawcze, związane z przetwarzaniem informacji, są ograniczone. Innym przykładem jest stosowanie ustawień domyślnych, choćby w głośnym projekcie e-PIT, który okazał się sporym sukcesem. Opcją domyślną był wypełniony PIT, a jeśli obywatel go nie zmienił, to urząd podatkowy uznawał sprawozdanie za złożone. Stosujemy więc narzędzia oparte na ekonomii behawioralnej, ale od innych państw różnimy się tym, że nie robimy tego w sposób uporządkowany, brakuje m.in. współpracy z ekspertami.

Urzędy korzystają z dorobku ekonomii behawioralnej, ale nie w pełni świadomie?

Raczej chodzi o to, że najbardziej zaawansowane pod tym względem administracje prowadzą eksperymenty, aby sprawdzić, czy ich pomysły oparte na naukach behawioralnych będą skuteczne. W Polsce robi się to bardzo rzadko.

Jeden głośny eksperyment mieliśmy. Ministerstwo Finansów wraz z Bankiem Światowym zbadało, jakie sformułowania w wezwaniach do uregulowania zaległości podatkowych sprawdzają się najlepiej. Ale wnioski z niego nie zostały chyba wykorzystane w praktyce...

W Polsce ogólnie mamy pewien problem z budowaniem administracji opartej na wiedzy. To wymaga poświęcenia czasu na zebranie odpowiednich danych, przeanalizowanie ich, dopracowanie rozwiązania. A administracja pracuje często pod presją czasu, rozwiązania mają być na już. Ale Ministerstwo Finansów to akurat instytucja, która stosunkowo często korzysta z dorobku ekonomii behawioralnej. Inną taką instytucją jest u nas ZUS, co jest o tyle zrozumiałe, że boryka się on z jednym z kluczowych wyzwań behawioralnych: luką między podejmowaniem decyzji dzisiaj a konsekwencjami w przyszłości. Ludzie bardziej cenią korzyści nieodległe w czasie niż te odległe, dlatego zwykle woleliby pojechać na lepsze wakacje, niż odłożyć więcej na emeryturę. I ZUS podejmuje sporo działań odnoszących się do tego zjawiska. Mocno zmieniły się pisma ZUS do ubezpieczonych, istnieje kalkulator emerytalny pokazujący, jak w zależności od naszego zachowania dzisiaj będą wyglądały nasze świadczenia.

Potrzebujemy w administracji specjalnej jednostki zajmującej się wykorzystaniem nauk behawioralnych w polityce publicznej, na wzór brytyjskiego Behavioural Insights Team?

Doświadczenia światowe pokazują, że nie zawsze potrzebna jest taka jednostka, choć to właśnie od utworzenia BIT rozpoczęło się stosowanie ekonomii behawioralnej w praktyce. Dziś BIT jest już organizacją pozarządową, ale na przykład w Niemczech podobny zespół jest umiejscowiony blisko urzędu kanclerskiego. Z kolei w Holandii są mniejsze komórki rozproszone po urzędach, a w wielu innych krajach tworzone są zespoły projektowe w odpowiedzi na konkretną potrzebę. W polskich warunkach takie doraźne partnerstwa administracji z naukowcami, mające na celu rozwiązywanie konkretnych problemów, byłyby zapewne obecnie najlepszym modelem.

Jakich korzyści można by oczekiwać po upowszechnieniu się narzędzi behawioralnych w polityce publicznej?

Wróćmy do eksperymentu MF i BŚ. Polegał on na tym, że powstało kilka wersji pisma wzywającego do uregulowania zaległości podatkowych i można było sprawdzić ich skuteczność w porównaniu z tradycyjnym pismem. Analiza kosztów i korzyści sugerowała, że gdyby najskuteczniejsze pismo wysłać do całej próby objętej eksperymentem, czyli ponad 100 tys. podatników, to wpływy do budżetu byłyby o ponad 30 mln zł większe, niż gdyby wysyłano zwykłe pismo. Z kolei amerykańska firma Opower zmieniła formę komunikacji z klientami. Pokazywała odbiorcom prądu, jakie jest ich zużycie na tle sąsiadów. Opower oszacował, że w ciągu siedmiu lat gospodarstwa domowe, które otrzymywały takie pisma, oszczędziły 1 mld USD na rachunkach.

Jakie jeszcze problemy moglibyśmy rozwiązać dzięki zastosowaniu podejścia behawioralnego przez instytucje publiczne?

To nie jest czarodziejski flet, nie wszystkie problemy można tak rozwiązać. Tradycyjne narzędzia prowadzenia polityki publicznej – usługi publiczne, infrastruktura, instytucje – muszą nadal stanowić jej rdzeń. Ale gdy one nie działają, możemy stosować narzędzia oparte na wiedzy behawioralnej. Można w ten sposób poprawić np. skuteczność segregacji śmieci. Tradycyjne podejście to kampania informacyjna. Zakładamy, że jeśli człowiek ma jakąś wiedzę, to zgodnie z nią postąpi. Nauki behawioralne pokazują jednak, że jest luka między wiedzą a działaniem. Instrumenty behawioralne są właśnie osadzone w sytuacji decyzyjnej, są swego rodzaju kołem ratunkowym w momencie podejmowania decyzji. W Kanadzie przeprowadzono eksperyment, w którym na koszach na śmieci oprócz zwyczajowej informacji, jakiej kategorii śmieci można wrzucać, dodano też pytanie: czy twoim zdaniem to, co tu wrzucasz, pasuje do tego kosza. To miało sprawić, aby ludzie nie postępowali automatycznie, aby zastanowili się przez chwilę nad swoim zachowaniem. Ilość źle posegregowanych śmieci zmalała o kilkanaście procent.

Czy możemy liczyć na to, że kiedyś – dzięki zastosowaniu wiedzy behawioralnej – będzie powstawało mniej przepisów?

Narzędzia behawioralne mogą być stosowane zamiennie wobec regulacji. Dlatego Richard Thaler i Cass Sunstein mówią o libertariańskim paternalizmie. Podkreślają, że państwo musi oddziaływać na pewne sfery życia, ale nie musi tego robić, stosując twarde narzędzia, jak regulacje, podatki, świadczenia itp. Weźmy na przykład jedzenie w stołówkach szkolnych. To jest problem prywatny, nie chcemy, aby rząd nam mówił, co mamy jeść. Ale jednocześnie zdrowe odżywianie się jest zarówno w naszym interesie, jak i interesie państwa. Tradycyjną metodą, którą testowano w Polsce, jest zakaz sprzedaży np. słodyczy w szkołach. To wymaga całego systemu kontroli, regulaminów, umów z dostawcami itd. W Polsce wywołało to duży opór społeczny. Ekonomiści behawioralni zwróciliby uwagę na to, że jeśli ludzie jedzą niezdrowe rzeczy, to nie z powodu braku świadomości, że one są niezdrowe. Między wiedzą a praktyką jest luka. Wystarczy więc inaczej zorganizować przestrzeń w stołówkach, np. tak, żeby do dobrze zbilansowanego jedzenia była krótsza kolejka niż po hamburgera. W ten sposób państwo nie rezygnuje ze swojej roli, ale nie sięga po zakazy.