Dr hab Iga Magda: Program 500+: bez skutków ubocznych i bez sensu

Świadczenia dla rodzin z dziećmi, od kiedy stały się powszechne, nie mają już negatywnego wpływu na aktywność zawodową kobiet. Ale program 500+ nadal ma wady – mówi dr hab. Iga Magda, prof. SGH, wiceprezeska Instytutu Badań Strukturalnych.

Jesteś współautorką jednego z pierwszych badań na temat wpływu programu 500+ na rynek pracy, opublikowanego w 2018 r. Wynikało z niego, że program w swoim pierwotnym kształcie prowadził do spadku aktywności zawodowej kobiet. Czy ten wniosek pozostaje aktualny?

Jeszcze przed wdrożeniem programu 500+ dr hab. Michał Myck z CenEA szacował jego wpływ na aktywność zawodową rodziców. Jego wnioski były zbliżone do tych, do których doszedł mój zespół już po uruchomieniu 500+. Nasze badanie dotyczyło lat 2016-2017 i pokazało, że w tamtym okresie świadczenia dla dzieci miały dość silny negatywny wpływ na aktywność zawodową kobiet. Gdyby nie 500+, wskaźnik aktywności zawodowej kobiet byłby o jakieś 2,5 pkt proc. wyższy. To oznaczałoby wzrost liczby kobiet na rynku pracy o około 100 tys. Trzeba jednak podkreślić, że od tego czasu program istotnie się zmienił. Począwszy od 2019 r. zrezygnowano z progu dochodowego przy świadczeniu na pierwsze dziecko. Program stał się w rezultacie uniwersalny, dostępny dla wszystkich rodziców dzieci w wieku do 18 lat. A to, czy świadczenia są warunkowe czy bezwarunkowe, ma znaczenie dla ich wpływu na rynek pracy. Mamy na to formalne dowody. Jan Gromadzki z SGH i Filip Premik z GRAPE stosując różne środki metodologiczne wykazali, że świadczenie niewarunkowane dochodem nie ma statystycznie istotnego wpływu na aktywność zawodową rodziców, także kobiet.

Czyli zniesienie progu dochodowego w świadczeniu na pierwsze dziecko, upowszechnienie programu 500+, zlikwidowało bodźce do optymalizacji dochodów w gospodarstwach domowych?

Tak. Początkowa konstrukcja tego programu była dość kuriozalna. Próg dochodowy uprawniający do świadczenia na pierwsze dziecko był sztywny, wynosił 800 zł netto na osobę. Wystarczyło przekroczyć go o przysłowiowy grosz i już traciło się prawo do całego świadczenia. Nie było mechanizmu złotówka za złotówkę, który znamy z innych świadczeń społecznych. Ten mechanizm sprawia, że przekroczenie progu dochodowego proporcjonalnie zmniejsza dostępne świadczenie, ale go nie odbiera. Sztywne kryterium dochodowe sprawiało, że część rodziców wolało zrezygnować z aktywności zawodowej, aby załapać się na świadczenie na pierwsze dziecko. Nawet jeśli to 500 zł to było mniej niż wynosiła wówczas praca minimalna, to rodzice brali też pod uwagę inne koszty związane z funkcjonowaniem na rynku pracy, np. koszt opieki dla dziecka.

Część ekonomistów uważa, że nawet jeśli program 500+ w obecnej formie nie zniechęca do pracy w takim sensie, że skłania do jej porzucenia, to osłabia bodźce do szukania pracy, gdy się ją straci. To by oznaczało, że program nadal ma negatywny wpływ na rynek pracy, który będzie się uwidaczniał w okresach gorszej koniunktury, gdy więcej osób będzie pracę traciło.

W obliczu bardzo niskiego wsparcia dla osób, które tracą pracę – bo pamiętajmy, że zasiłki dla bezrobotnych nawet po ostatnich podwyżkach są bardzo niskie – świadczenia na dzieci z pewnością służą jako wsparcie dochodu w takich sytuacjach. Byłabym jednak daleka od twierdzenia, że to osłabia bodźce do szukania pracy. Raczej pozwala poświęcić więcej czasu na znalezienie pracy bardziej dobranej do kwalifikacji i potrzeb, lepiej płatnej i bardziej trwałej. W tym kontekście trzeba pamiętać o tym, że ponad połowa kobiet, które mają dzieci, ma wyższe wykształcenie. One chcą pracować i pracy szukają, gdy mogą. Nie zrezygnują z pracy dla 500 zł.

Z tego, że program 500+ nie wywołuje negatywnych skutków ubocznych na rynku pracy, nie wynika jeszcze, że jest dobry. W końcu nie to było jego celem. Jednym z celów było zwiększenie dzietności – tego celu nie osiągnął, to jasne. Innym była poprawa sytuacji materialnej rodzin z dziećmi, co – jak mówili twórcy programu – można traktować jako formę inwestycji w kapitał ludzki. Czy oceniając program 500+ pod tym kątem, można go uznać za skuteczny, efektywny?

Demografowie już przed uruchomieniem programu 500+ mówili, że nie będzie miał wpływu na dzietność. To się potwierdziło. Mieliśmy wprawdzie krótkotrwały wzrost dzietności, ale był on zapewne rezultatem przesunięcia decyzji prokreacyjnych w 2016 r. Jeśli chodzi o ubóstwo w rodzinach z dziećmi, to program 500+ faktycznie je zmniejszył, choć go nie wyeliminował. To jest jego duży plus, bo w Polsce relatywne ubóstwo rodzin z dziećmi było wysokie na tle innych krajów UE. Ale ten sam efekt można było osiągnąć dużo niższym kosztem. Prof. Michał Brzeziński szacował, że wystarczyłoby 12 proc. wydatków na program 500+, aby wywołać taki sam spadek ubóstwa. To samo dotyczy budowania kapitału ludzkiego wśród dzieci. Sporo środków z programu 500+ trafia do rodzin, które nie potrzebują takiego wsparcia.

Ale gdyby program miał być lepiej wycelowany, trafiał tylko do potrzebujących rodzin, to miałby negatywny wpływ na rynek pracy...

Nie wiemy tego. W pierwszym okresie program 500+ miał bardzo sztywne kryterium dochodowe. To była zła konstrukcja. Ten program był pisany na kolanie, o czym świadczy choćby to, że nowe świadczenie dla dzieci wprowadzono równolegle do istniejącego ciągle systemu świadczeń rodzinnych. Rozbudowano więc administrację i zwiększono nieprzejrzystość całego systemu. Potrafię sobie wyobrazić, że gdyby program 500+ zaprojektować lepiej, przeprowadzić jakieś symulacje, wprowadzić mechanizm typu złotówka za złotówkę, zautomatyzować przyznawanie świadczeń, to dałoby się stworzyć system, który w większym stopniu wspierałby dochody tych rodzin, które tego bardziej potrzebują, a oszczędzałby na tych, które tego nie potrzebują. Oszczędności można by wtedy realokować do innych obszarów ważnych dla rodziców, np. do służby zdrowia albo oświaty.

Czy biorąc pod uwagę to, że Polska sporo już na wsparcie rodzin z dziećmi, ale jednocześnie nie udało się całkowicie wyeliminować ubóstwa w rodzinach z dziećmi, uzasadnienie ma nowy program rządu, tzw. Rodzinny Kapitał Opiekuńczy, przeznaczony dla rodziców małych dzieci?

Ja ten program odczytuje jako dalsze poszukiwania sposobu na zwiększenie dzietności, nawet jeśli to nie jest wprost powiedziane. To ma być wsparcie dochodowe dla rodziców dzieci w wieku 12-36 miesięcy. Ponownie może się tu pojawić pewien negatywny wpływ na rynek pracy, ale będzie on raczej niewielki. Będzie dotyczył relatywnie małej liczby osób, które z powodów finansowych musiały wrócić na rynek pracy po roku urlopu rodzicielskiego. Pozytywnym elementem w programie są dopłaty 400 zł miesięcznie do opieki żłobkowej. To może niektórym rodzicom ułatwić powrót na rynek pracy, szczególnie tam, gdzie brakuje publicznych żłobków. Powtarzam, że większość kobiet ma wyższe wykształcenie i nie chce dać się wypchnąć poza rynek pracy, gdy pojawią się kolejne dzieci. Ale nie znamy jeszcze szczegółów programu.

Czy zamiast wymyślać nowe programy wsparcia dla rodzin, nie łatwiej byłoby waloryzować świadczenia 500+, aby utrzymywały realną wartość?

Tu jest pies pogrzebany. Ten program nie jest elementem powszechnej polityki rodzinnej. Pisany był jako program polityczny i dlatego, inaczej niż pozostałe systemy wsparcia dochodowego, nie jest waloryzowany. Jak rozumiem, tego nie zaplanowano, aby nie obciążać dodatkowo budżetu, gdy wybory już były wygrane. Ale nie mam też przekonania, że ten program warto waloryzować. To jeszcze nasiliłoby problem, który istnieje już od 2019 r. Tych dodatkowych kilka miliardów złotych trafiłoby głównie do najbogatszych rodzin.

Skoro dzięki 500+ wiemy, że świadczenia bezwarunkowe mają pewne atuty – przede wszystkim są proste, nie stygmatyzują, nie demotywują do pracy i są społecznie akceptowalne, bo nie wiążą się z budzącą wiele kontrowersji redystrybucją – to czy warto wprowadzić w Polsce jakąś formę dochodu gwarantowanego? Czy to jest moment, aby o tym myśleć?

Ja osobiście uważam, że dochód gwarantowany jest jakaś mrzonka. To się matematycznie nie spina. Takie świadczenie musiałoby być sporo wyższe niż 500 zł na rodzinę. Należałoby więc wycofać wiele innych świadczeń, żeby utrzymać w ryzach wydatki publiczne. Moim zdaniem to byłoby dla większości rodzin niekorzystne. Przekładanie wniosków z programu 500+ na jakąś formę dochodu gwarantowanego jest moim zdaniem nieuprawnione, choćby dlatego, że w tym przypadku innych świadczeń nie wycofano.