Po co zmieniać to, co dobre?

Trwa dyskusja na temat konsolidacji nadzoru ostrożnościowego nad całym rynkiem finansowym w Polsce (bankowość, ubezpieczenia, rynek papierów wartościowych oraz fundusze emerytalne). To zagadnienie, które budzi liczne wątpliwości.

W dyskusji nad konsolidacją nadzorów w Polsce przywołuje się przykład brytyjskiej Financial Services Authorities (FSA) czy też skonsolidowanego nadzoru w Niemczech. Z drugiej jednak strony, można podać przykłady nie mniej rozwiniętych gospodarczo państw europejskich, w których nie ma zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym (Włochy, Hiszpania czy też Francja). Nie istnieje zatem żadna międzynarodowa potrzeba tworzenia zintegrowanych instytucji nadzorczych. Kraje członkowskie Unii Europejskiej przyjmują rozwiązania najbardziej adekwatne do aktualnej sytuacji krajowych rynków finansowych. Ponieważ polski rynek finansowy jest wciąż rynkiem "rozwijającym się", wątpliwości budzi konieczność radykalnych zmian w koncepcji funkcjonowania nadzoru ostrożnościowego. (...)

Dlaczego powstała FSA? Jednym z powodów były pamiętne problemy z bankiem Barings. Chcąc oczyścić silny mocą tradycji brytyjski bank centralny z ryzyka utraty reputacji, zdecydowano się na wyłączenie z banku centralnego nadzoru nad bankami i połączenie z innymi organami nadzoru. Można zatem powiedzieć, że potrzeba konsolidacji była efektem wydarzeń związanych ze wspomnianym bankiem komercyjnym. Było to w ostatniej dekadzie XX wieku. Rodzi się pytanie, czy w Polsce wystąpiło aktualnie zdarzenie o tak dużym wpływie na utratę reputacji nadzoru bankowego, które nakazuje zmianę istniejących rozwiązań? Podkreślane sprawne działanie polskich podmiotów nadzorczych, wysoka pozycja i uznanie polskich nadzorów w międzynarodowym środowisku oraz brak jakichkolwiek oznak kryzysu lub innych zagrożeń na polskim rynku finansowym zdają się tej potrzebie przeczyć. (...)

Kontrowersja nr 4

- czy skonsolidowany nadzór nie jest już w Polsce

wykonywany?

Polska, jako kraj Unii Europejskiej, jest zobowiązana do przestrzegania prawa wspólnotowego, w tym także Dyrektywy 2002/87/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego.

Rzecz w tym, że polski ustawodawca, chcąc transponować normy wynikające z tej dyrektywy do polskiego reżimu prawnego, 15 kwietnia 2005 r. przyjął ustawę o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego.

Istotą ustawy o nadzorze uzupełniającym jest sprawowanie efektywnego nadzoru nad grupami kapitałowymi, "uzupełniającego" w stosunku do poszczególnych nadzorów nad określonymi segmentami rynku finansowego. Ustawa daje uprawnienia do analizy ryzyka generowanego przez konglomeraty finansowe, a jednocześnie nie pozbawia specjalistycznego ("branżowego") nadzoru nad poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład tych grup. Co istotne, dotychczasowe doświadczenia pokazują, że liczba zidentyfikowanych konglomeratów finansowych, które są przedmiotem zainteresowania nadzorców w Polsce, jest mała.

Zgodnie z ustawą, współpraca między przedstawicielami nadzorów odbywa się na forum Komitetu Koordynacyjnego ds. Konglomeratów Finansowych, składającego się z przedstawicieli KNB, KNUiFE oraz KPWiG, działającego pod przewodnictwem prezesa NBP.

Można więc wskazać, że polski rynek finansowy nadzorowany jest w kilku płaszczyznach:

l Po pierwsze, nadzór sprawowany przez specjalistyczny ("branżowy") organ nadzorczy, właściwy dla określonego rodzaju podmiotów rynku finansowego;

l Po drugie, jest współpraca między poszczególnymi nadzorami; podstawę stanowią tzw. porozumienia nadzorcze oraz personalna obecność przedstawicieli różnych nadzorów, które wchodzą w skład poszczególnych gremiów decyzyjnych. (...) W wyniku współpracy następuje wymiana informacji nadzorczych, a także jest możliwość wspólnych kontroli w nadzorowanych podmiotach;

l Po trzecie, istnieje tzw. nadzór skonsolidowany, który zapewnia nadzorowi bankowemu możliwość ew. rozszerzenia nadzoru nad inne (niebankowe) podmioty wchodzące w skład grup, w których znajdują się nadzorl Po czwarte, istnieje nadzór uzupełniający nad konglomeratami finansowymi (zasygnalizowany powyżej).

Ponieważ można stwierdzić wiele rozwiązań faktycznych i prawnych, gwarantujących bądź to współpracę nadzorczą, bądź nadzór nad różnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup kapitałowych, pojawia się pytanie: czym zintegrowany urząd nadzoru miałaby się realnie różnić od istniejących rozwiązań? Czy rzeczywiście obecnie nie istnieje pełne instrumentarium do skutecznego wykonywania zintegrowanego nadzoru nad polskim rynkiem finansowym bez konieczności budowy nowego urzędu? Czy trzeba wykonywać dużą pracę rekonstrukcyjną, angażując w to zasoby ludzkie i finansowe, po to, aby osiągnąć efekt zbliżony do tego, jaki istnieje?

Kontrowersja nr 5

- czy konsolidacja nadzoru czemuś nie przeszkodzi?

Kolejnym argumentem nakazującym bardzo ostrożnie podchodzić do zagadnienia konsolidacji nadzoru jest kwestia polskich zobowiązań międzynarodowych. Jako przykład może służyć konieczność wdrożenia w polskim systemie bankowym postanowień tzw. Nowej Umowy Kapitałowej (tzw. NUK), zawierającej szereg rekomendacji Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, a która stanowi podstawę do tworzonej dyrektywy wspólnotowej o adekwatności kapitałowej instytucji kredytowych i finansowych (tzw. dyrektywa CAD III).

Istota przyszłej regulacji CAD III jest niezmiernie ważna dla polskiego sektora bankowego. Zakłada rewolucyjne zmiany w funkcjonowaniu polskiej bankowości, które polegają (mówiąc w dużym uproszeniu) na zapewnieniu takiego poziomu adekwatności kapitałowej banków, jaka wynika z wyceny ryzyka operacyjnego i finansowego, dokonywanych przez instytucje kredytowe.

W Generalnym Inspektoracie Nadzoru Bankowego trwają bardzo skomplikowane i trudne prace związane z przygotowaniem stosownych rekomendacji systemowych dla polskiego sektora bankowego, w związku ze standardami Nowej Umowy Kapitałowej. Prace te są ważne nie tylko z punktu widzenia reputacji Polski na forum Unii Europejskiej, nie tylko z punktu widzenia obowiązku implementacji regulacji wspólnotowych (CAD III), ale także z punktu widzenia dobrego przygotowania polskiego sektora bankowego i zapewnienia optymalnego poziomu bezpieczeństwa klientów banków w Polsce.

Czy Polskę stać, aby w znacznym stopniu spowolnić rozpoczęte i skomplikowane prace? Czy zależy nam, aby deformować przyjęte w GINB, KPWiG i KNUiFE harmonogramy realizowanych projektów? Czy chcemy, aby najlepsi eksperci, obawiający się zmian związanych z tworzeniem nowego "megaurzędu", zostali "rozchwytani" przez instytucje komercyjne? (...)

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa

Finansowego Uniwersytetu

K.S. Wyszyńskiego w Warszawie

Skróty pochodzą od redakcji

SUPERNADZÓR - tak czy nie?

Wszystkie instytucje związane z polskim rynkiem finansowym zapraszamy do dyskusji: l Czy w Polsce należy łączyć instytucje nadzoru? l Dlaczego? l Jakie kompetencje powinien mieć supernadzorca, a jakich nie? l Jakie są plusy i minusy łączenia nadzorów? l Czekamy na Państwa opinie: Redakcja Gazety Giełdy PARKIET, ul. Saska 12, 03-968 Warszawa; e-mail: [email protected]

Przed tygodniem zamieściliśmy pierwszą część tekstu dr. Piotra Zapadki z Katedry Prawa Finansowego Uniwersytetu K.S. Wyszyńskiego w Warszawie. Autor podał w wątpliwość twierdzenie zwolenników połączenia nadzorów, że nowo powstały Urząd Nadzoru Finansowego będzie tani. Nie zgadzał się również z tezą, że skonsolidowany nadzór będzie efektywny.

Dziś druga część tekstu dr. Piotra Zapadki.