UOKiK nie może polować tylko na grubego zwierza

– Przygotowujemy się do wydania pierwszych decyzji. Pracownicy firmy łamiącej prawo także powinni ponosić odpowiedzialność – mówi w rozmowie z „Parkietem” Tomasz Chróstny, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Ministerstwo Finansów proponuje, aby z początkiem przyszłego roku UOKIK przejął kompetencje Rzecznika Finansowego co oznacza likwidację tej instytucji. Jak Pan ocenia ten pomysł?

W pełni popieram. Na rynku finansowym dominują silni gracze, więc ochrona konsumentów musi być na najwyższym poziomie, co wymaga również silnej instytucji mającej odpowiednie narzędzia oraz potencjał, aby stawić czoło dużym podmiotom finansowym. Teraz kompetencje w tej dziedzinie są rozproszone, a zakres obowiązków i odpowiedzialności nieostry, dochodzi do przerzucania się zadaniami i dublowania niektórych kompetencji, jak na przykład przy wydawaniu istotnych poglądów w sprawie. Konsument nie może być więcej odsyłany od drzwi do drzwi, nie może kluczyć między UOKiK i Rzecznikiem Finansowym. Chcemy bronić nie tylko zbiorowych interesów konsumentów, ale także skuteczniej chronić indywidualnych konsumentów na rynku finansowym – to rynek szczególny tak podmiotowo, jak i przedmiotowo, tzn. w zakresie skomplikowanych i złożonych produktów finansowych. Jest bardzo wiele pozytywnych efektów synergii tego typu połączenia, które służyć będą Polakom poszukującym wsparcia w trudnych relacjach z instytucjami finansowymi. Najważniejsze, aby beneficjentem tych zmian był człowiek potrzebujący pomocy – taki jest cel proponowanych zmian.

Problemem Biura Rzecznika Finansowego są jego ograniczone kompetencje i możliwości operacyjne?

To jedne z głównych powodów stosunkowo małych możliwości tej instytucji, jednak nie wszystkie. Podstawowym problemem jest wciąż niewystarczająca efektywność działania całego systemu ochrony konsumentów na rynku finansowym. Po włączeniu kompetencji obecnie zarezerwowanych dla Rzecznika Finansowego będziemy mogli dużo sprawniej nie tylko działać w obszarach zbiorowej ochrony konsumentów, ale również jeszcze lepiej wspierać konsumentów w sprawach indywidualnych, dysponując całą paletą narzędzi, aby egzekwować prawa konsumenta od instytucji rynku finansowego. Wchłonięcie biura RF do UOKiK spowoduje również, że nie będziemy się dublowali w niektórych sprawach, tak jak choćby przy tzw. małym TSUE. Poza tym po zobowiązaniu instytucji finansowych do stosowania się do określonych wytycznych Prezes UOKiK będzie miał większe możliwości egzekwowania tego, jak wypełniają one te zobowiązania względem indywidualnych konsumentów, wspierając ich z poziomu jednej, silnej instytucji nadzoru rynku. Po przejęciu skrócimy, a dzięki temu usprawnimy obieg informacji. Czas, który teraz pochłania wymiana dokumentów między urzędami, poświęcimy skutecznej ochronie konsumentów.

Mówi Pan, że UOKiK ma w większym stopniu zajmować się ochroną indywidualnego klienta na rynku finansowym. To zwiastuje duże zmiany w działaniu urzędu, który jednak do tej pory słynął z kontroli konkurencji i działań antymonopolowych?

Nie mogę się zgodzić ze stwierdzeniem, że urząd skupiał się tylko na ochronie konkurencji – ostatnie lata to właśnie przede wszystkim działania UOKiK w zakresie ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Prawdą jest jednak, że w sprawach ochrony konsumentów przez lata utarło się, że jesteśmy instytucją na „dużego zwierza", że musi być odpowiednio duża liczba spraw, abyśmy podjęli działania, choć po ich podjęciu można oczekiwać po nas realnych działań zmieniających praktyki podmiotów. Rynek finansowy jest jednak szczególny – ostatnia dekada dowodzi, że wiele problemów finansowych Polaków, prowadzących do licznych tragedii ludzkich, dotyczy właśnie produktów finansowych i nieuczciwej działalności niektórych uczestników rynku finansowego. To właśnie na tym rynku klienci takich firm jak Amber Gold czy GetBack ponieśli ogromne i dotkliwe straty, w przypadku produktów finansowych można wskazać choćby na tzw. polisolokaty, kredyty frankowe czy niesłusznie niezwracane części opłat i prowizji w przypadku dokonanej przez konsumenta wcześniejszej spłacie kredytów konsumenckich i pożyczek. Nie można akceptować sytuacji, w której rozmycie odpowiedzialności instytucji publicznych i brak wystarczających narzędzi prowadzi do jakichkolwiek tragedii człowieka korzystającego z powszechnych przecież produktów rynku finansowego. Musimy zmienić tę sytuację tak, aby na rynku finansowym, gdzie pozycja instytucji finansowych wobec indywidualnego człowieka jest absolutnie uprzywilejowana choćby ze względu na dostępne zasoby czy asymetrię informacji, wsparcie dla konsumentów i nadzór nad działalnością tychże podmiotów był najwyższej jakości, a przede wszystkim - skuteczny. Dla konsumenta nie ma znaczenia, ile instytucji ma formalnie dbać o jego ochronę, ale liczy się realna dla niego pomoc dostarczona w akceptowalnym czasie. UOKiK w mojej opinii powinien być zatem instytucją wspierającą konsumentów na rynku finansowym w sposób szczególny – tak w przypadku spraw indywidualnych, jak i zbiorowych praw konsumentów. Procedowana zmiana w ochronie konsumentów na rynku finansowym służy zatem właśnie tym wszystkim, którzy będą potrzebowali wsparcia w dochodzeniu praw konsumenckich w relacji z dużymi podmiotami rynku finansowego - to wyjątkowy rynek także ze względu na wieloletnie, złożone relacje pomiędzy człowiekiem a instytucją finansową, wymaga zatem silnej instytucji chroniącej konsumentów.

Może lepiej pozostawić Biuro RF jako wyspecjalizowaną instytucję do rynku finansowego?

Przestańmy udawać, że mnogość instytucji publicznych zapewnia lepszą ochronę konsumenta. Dla instytucji finansowej sytuacja, gdy podmioty mające chronić konsumenta są rozproszone, jest niezwykle korzystna.

Wielu klientów z powodu dezorientacji rezygnuje z dochodzenia swoich roszczeń. Jeśli instytucja finansowa będzie wiedzieć, że za jej klientem będzie stała silna instytucja ochrony konsumentów, dysponująca całą paletą narzędzi wsparcia i egzekutywy właściwa tak dla indywidualnych praw konsumentów, jak i dla ich zbiorowych interesów, to będzie ze zdecydowanie większą dbałością troszczyć się o swoich klientów po to, aby uniknąć dotkliwych konsekwencji. Jeśli tak nie będzie, wówczas korzystając z tych narzędzi Prezes UOKiK wyegzekwuje przestrzeganie praw konsumentów, także na poziomie wsparcia indywidualnych roszczeń sądowych. Porównując do świata boksu, można powiedzieć, że rynek finansowy to ring zawodników wagi ciężkiej – po stronie konsumentów musi zatem stać skuteczna instytucja, która właśnie w tej kategorii będzie silnym graczem broniącym konsumentów przed łamaniem ich praw.

Pojawia się jednak argument, aby wzmocnić kompetencje RF zamiast wcielać biuro do UOKiK.

Po pięciu latach od przejęcia przez RF kompetencji dotyczących sektora bankowo-kapitałowego widzimy, że pomysł ten się nie sprawdził. Dalsze rozszerzenie jego kompetencji spowodowałoby jeszcze większe rozmycie odpowiedzialności między instytucjami, a tak będzie ona przypisana wyraźnie jednemu podmiotowi – UOKiK. Będziemy wówczas dysponować większymi możliwościami operacyjnymi np. w zakresie wydawania istotnych poglądów w sprawach czy egzekwowania wydanych decyzji w zakresie zbiorowych interesów konsumentów na poziomie indywidualnych roszczeń. Ta zmiana prawna to z jednej strony rozszerzenie narzędzi egzekwowania praw konsumenta rynku finansowego, ale przede wszystkim wielka zmiana jakościowa służąca Polakom.

Rzecznik Finansowy kwestionuje jednak możliwość skutecznej ochrony interesów konsumentów i jednoczesnego dbania o konkurencyjność rynku.

To absolutnie nietrafiony argument. Od ponad 20 lat UOKiK zajmuje się zarówno ochroną konkurencji, jak i konsumentów. Nie zapominajmy, że prawo antymonopolowe powstało nie tylko ze względu na dobro przedsiębiorców, ale także skutki społeczne – koszty funkcjonowania monopoli zawsze ponoszą konsumenci. Przejęcie kompetencji obecnie przypisanych do Rzecznika Finansowego poprawi poziom ochrony konsumentów rynku finansowego, co do tego nie mam żadnych wątpliwości. Warto również dodać, że żadnej z tych kompetencji nie zabraknie po przejęciu ich przez UOKiK. Dodatkowo trzeba pamiętać, że nawet obecnie Prezes UOKiK nie zajmuje się wszystkimi podmiotami na rynku, tak jak niektórzy regulatorzy czy nadzorcy, ale tylko tymi firmami, których praktyki naruszają zbiorowe interesy konsumentów bądź prawo konkurencji. Moim celem jest jeszcze sprawniejsze wykonywanie tych obowiązków właśnie dlatego, że w ostatecznym rozrachunku działalności UOKiK w obu obszarach – konsumenckim i konkurencyjnym – zyskują na tym właśnie konsumenci.

Jak miałoby wyglądać wchłonięcie Biura Rzecznika Finansowego?

Zgodnie z propozycją MF przejmiemy kompetencje RF jeden do jednego i pracownicy Biura przejdą do pracy bezpośrednio do UOKiK. UOKiK zgodnie z założeniami projektu przejmie w całości budżet RF oraz obsługę Funduszu Edukacji Finansowej. W naszym urzędzie funkcjonuje już Departament Ochrony Zbiorowych Interesów Konsumentów. Po włączeniu kompetencji RF wydzielone zostaną departamenty służące interesom indywidualnych konsumentów na rynku finansowym, jednak w taki sposób, aby jak najlepiej wydobyć korzyści połączenia instytucji, w tym poprzez współpracę zespołów obecnie działających w osobnych urzędach, oraz zapewnić ciągłość obsługi spraw indywidualnych osób proszących o pomoc w trudnych relacjach z instytucjami finansowymi. Nie ma miejsca na półśrodki – musimy być przede wszystkim skuteczni w egzekwowaniu praw konsumentów na rynku finansowym – już teraz ten rynek zdominował aktywność UOKiK w ochronie konsumentów właśnie ze względu na poziom występujących nieprawidłowości.

Po niektórych aferach finansowych, np. Amber Gold, instytucje nadzorujące rynek czy chroniące konsumentów przerzucały się odpowiedzialnością. Zamierzacie bliżej współpracować np. z UKNF?

Współpracujemy z UKNF i organami ścigania i liczę, że ta współpraca będzie stale pogłębiana, by lepiej chronić konsumentów. Już teraz z UKNF współpracujemy blisko w tych obszarach, gdzie nieprawidłowości w działalności podmiotów rynku finansowego mogłyby wyrządzić szkodę w wyniku naruszania zbiorowych interesów konsumentów. Ta współpraca jest bardzo owocna, choć naturalnie są obszary rodzące napięcia ze względu na rozbieżność naszych delegacji ustawowych. Mamy jednak świadomość z przewodniczącym Jackiem Jastrzębskim, że wszelkie napięcia pomiędzy instytucjami musimy przełamywać tak, aby służyły konsumentom i eliminowały z rynku praktyki czy produkty w nich godzące.

Podobnie w przypadku współpracy z innymi instytucjami publicznymi – ma ona zawsze służyć poprawie naszej skuteczności i eliminowaniu praktyk podmiotów czy osób fizycznych także tam, gdzie nasze narzędzia instytucjonalne nie sięgają, a są zastrzeżone na przykład dla organów ścigania. Powołałem w UOKiK specjalny zespół do spraw inwestycji alternatywnych, na bieżąco analizujemy oferty takich produktów finansowych czy piramid finansowych, wyzwaniem jest też sektor nowych technologii, szczególnie usług finansowych świadczonych spoza UE. Bacznie przyglądamy się temu rynkowi i w tych obszarach również rozbudowujemy naszą współpracę międzyinstytucjonalną, aby przeciwdziałać tym różnym mechanizmom godzącym w konsumentów i uczciwą konkurencję. Działamy już od 30 lat i rozumiemy dobrze, że aby skutecznie egzekwować ochronę konsumentów i konkurencji musimy również korzystać z narzędzi, którymi dysponują inne instytucje publiczne czy organy ścigania.

UOKiK planuje zwiększyć nacisk na indywidualną odpowiedzialność menedżerów firm naruszających konkurencję czy interesy klientów i prowadzi cztery postępowania, w których bada działania 19 menedżerów. Będą pierwsze kary w tym zakresie?

Przygotowujemy się do wydania decyzji, na razie nie mogę zdradzić szczegółów. Pracownicy firmy łamiącej prawo także mogą i powinni ponosić odpowiedzialność za niedozwolone praktyki rynkowe. Nie może być tak, że narażając na straty klientów czy naruszając zasady uczciwej konkurencji narażają na szwank spółkę, w której pracują, a sami dodatkowo dostają wysokie bonusy za osiągnięcie w nielegalny sposób wysokich wyników finansowych czy celów sprzedażowych. Dlatego będziemy nakładać na menedżerów więcej kar. Musimy w tym celu usprawnić proces dowodowy, ale jesteśmy w stanie to zrobić i już to czynimy. Z drugiej strony chcemy pokazać, że współpracując z nami takie osoby mogą liczyć na łagodniejsze sankcje – dzięki tej współpracy jesteśmy bowiem w stanie szybciej wyeliminować tego typu praktyki, z korzyścią dla konsumentów i przedsiębiorców.

W jaki sposób?

Mam na myśli choćby tzw. program leniency, który funkcjonuje w obszarze ochrony konkurencji. Osoby zgłaszające nam nieprawidłowości i współpracujące z UOKiK mogą zmniejszyć wymiar kary. Na razie pracujemy nad tym, by zgłoszeń było więcej – stale usprawniamy system sygnalizowania nam o nieprawidłowościach. Jeśli w praktyce karanie menadżerów okaże się nieskuteczne, nie wykluczam w przyszłości działań w kierunku przypisania menedżerom odpowiedzialności karnej za tego typu działania tak, jak choćby funkcjonuje to w Stanach Zjednoczonych.

Jednym z największych problemów polskich banków i ich klientów są sprawy frankowe. Teraz sądy wprawdzie zdecydowanie częściej orzekają na korzyść frankowiczów, ale wciąż nie ma jednolitej linii orzeczniczej a skutki ekonomiczne nawet wygranych spraw mogą być bardzo różne. Czy UOKiK zamierza wspomóc klientów?

Nasze stanowisko przekazane przed wyrokiem TSUE i po nim jest jednoznaczne w zakresie kredytów frankowych i zasad rozliczenia konsumentów z bankami. Konsumenci w sprawach indywidualnych z bankami powinni być silniej wspierani, także przed sądami. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, to właśnie Rzecznik Finansowy powinien tego wsparcia udzielać konsumentom w ich indywidualnych sprawach już od dłuższego czasu. Dostrzegamy ten problem i wykorzystując efekt synergii obu instytucji będziemy w stanie pomóc na znacznie szerszą skalę po przejęciu kompetencji Rzecznika Finansowego. Konsumenci mający hipoteki walutowe powinni być odpowiednio informowani przez kancelarie prawnicze i odszkodowawcze, których praktyki właśnie weryfikujemy tak, aby na pierwszym miejscu stawiały właśnie interes klientów. Powinni wiedzieć, na co mogą liczyć w razie pozwania banku, na jakich warunkach, za jaką cenę i w jakim czasie.

Tomasz Chróstny został powołany na stanowisko prezesa UOKiK pod koniec stycznia tego roku. Wcześniej przez pięć miesięcy był wiceprezesem. Pracował w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a następnie w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii, gdzie był dyrektorem departamentu analiz gospodarczych. Ukończył finanse i rachunkowość w SGH oraz zarządzanie i inżynierię produkcji w SGGW, a także studia doktoranckie w Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie w SGH. Odbył stypendium na kierunku inżynieria przemysłowa i mechaniczna w Vitus Bering University College. MR