Dylematy finansowania nadzoru

Urząd Komisji Nadzoru Finansowego przedstawił w poniedziałek propozycję zmiany modelu finansowania nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Sama idea finansowania nadzoru przez rynek oraz objęcia wszystkich beneficjentów nadzoru opłatami wydaje się słuszna, niemniej najtrudniejsze będzie określenie, w jaki sposób zmienić system funkcjonujący obecnie. Rysuje się kilka fundamentalnych problemów

Czy zmiana modelu finansowania powinna dotyczyć  tylko rynku kapitałowego, czy też całości rynku finansowego?

Przedstawiona propozycja zmian dotyczy tylko rynku kapitałowego. Czy w takim razie w odniesieniu do innych segmentów rynku finansowego zmiany nie są pożądane? Bo jeśli są, to zasadne wydaje się przedyskutowanie całości systemu finansowania. Podzielenie tej pracy na etapy będzie bowiem powodować niespójność rozwiązań przyjętych w poszczególnych segmentach rynku.

Czy nowy model finansowania powinien być elastyczny i czy powinien uwzględniać przyszłe źródła finansowania, tak aby uniknąć podobnej debaty za kilka lat?

Oczywiście nie znamy przyszłości i nie wiemy, w którym kierunku pójdzie ewolucja rynku, jakie pojawią się podmioty i usługi. Ale jednego możemy być pewni – że te podmioty i usługi będą konstruowane tak, aby obejść konieczność płacenia na rzecz nadzoru. Być może udałoby się zatem stworzyć na tyle elastyczną formułę, aby w przyszłości stosunkowo łatwo poszerzać grono podmiotów, które – jeśli będą korzystać z funkcjonowania nadzoru – partycypowałyby w jego kosztach.

Czy opłatami na rzecz nadzoru powinny zostać objęte podmioty „pasożytujące" na rynku regulowanym?

Jest wiele instytucji, które działają na obrzeżach rynku, nie pracując przy zbieraniu pyłków, tj. nie ponosząc kosztów (finansowych i pozafinansowych) nadzoru, ale jak najbardziej spijając miód, tj. korzystając z wiarygodności regulowanego rynku finansowego. Ba, są też takie podmioty, które – nie podlegając nadzorowi – stwarzają wrażenie uczestników regulowanego rynku finansowego, oferując różnego rodzaju produkty quasi-inwestycyjne. Podmioty takie bardzo utrudniają prowadzenie uczciwego biznesu (bo jak można konkurować z ofertą „pewnego zysku" na poziomie kilkunastu procent rocznie), a w przypadku nadużyć ofiarami stają się podmioty nadzorowane, gdyż płacą za to utratą zaufania klientów do całej branży. Być może zatem organ nadzoru powinien mieć możliwość dochodzenia roszczeń wobec podmiotów nienadzorowanych na drodze cywilnej, tak aby ewentualne wpływy z tego tytułu obniżały opłaty wnoszone przez podmioty nadzorowane? A być może podmioty nienadzorowane powinny mieć obowiązek umieszczania stosownej informacji w materiałach promocyjnych? Skoro trzeba pisać, że „palenie zabija", to być może konieczne jest umieszczanie ostrzeżenia, że „ten produkt nie jest objęty nadzorem"? Jeśli podmioty nadzorowane płacą za nadzór, to być może organ nadzoru powinien eliminować nieuczciwą konkurencję ze strony podmiotów, które na nadzór nie łożą, podnosząc jednocześnie poziom bezpieczeństwa uczestników rynku?

Czy zmiana modelu finansowania nadzoru ma być nowym podatkiem, czy tylko ma zmienić formę i kanały transferu tych samych środków?

Jeśli zmianie miałaby ulec tylko forma i kanały transferu środków, to konieczne wydaje się rozważanie zmiany modelu finansowania w połączeniu z systemami opłat na rzecz instytucji infrastrukturalnych rynku. Czy nowy model finansowania powinien zatem obejmować takie ustalenia w długim okresie oraz precyzować formę dokonywania zmian opłat uczestników rynku?na rzecz tych instytucji w przyszłości?

Czy podmioty nadzorowane, które są jednocześnie beneficjentami i sponsorami nadzoru rynku, powinny mieć jakikolwiek wpływ na kierunki podejmowanych działań nadzorczych oraz na kierunki wydatkowanych środków?

W dotychczasowym modelu jedynym uprawnieniem podmiotów nadzorowanych jest prawo do płacenia na rzecz nadzoru. Warto przy tej okazji przypomnieć, że nawet „zwykły" podatnik ma wpływ na kierunki wydatkowanych przez budżet państwa środków – poprzez możliwość przeznaczenia 1?proc. na wskazany cel czy też poprzez realizację czynnego prawa wyborczego. Pojawia się zatem pytanie: czy i w jakim stopniu podmioty nadzorowane powinny uczestniczyć w kreowaniu polityki nadzorczej? Jestem przekonany, że – po 20 latach doświadczeń – instytucje skupiające poszczególne grupy uczestników rynku nie ograniczyłyby swoich poczynań jedynie do realizacji swych partykularnych interesów, natomiast byłyby w stanie podejmować działania na rzecz długofalowego rozwoju polskiego rynku kapitałowego. Być może warto powołać takie ciało (np. radę uczestników rynku finansowego?), które byłoby partnerem dla organu nadzoru? Warto dodać, że historycznie instytucje zrzeszające uczestników rynku były członkami Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z głosem doradczym w kwestiach regulacyjnych.

Czy zmiana modelu finansowania powinna powodować obniżenie pozycji konkurencyjnej krajowych uczestników rynku względem podmiotów zagranicznych?

Niektóre grupy uczestników rynku już obecnie ponoszą większe koszty niż uczestnicy zagraniczni. Przykładowo emitenci muszą spełniać wyższe wymogi informacyjne, a ponadto ponoszą wyższe koszty komunikacji z rynkiem. Jak wynika z analizy przebiegu V edycji konkursu Złota Strona Emitenta, spółki zagraniczne komunikują się zdecydowanie najgorzej, obniżając zaufanie do rynku, można wręcz wyciągnąć wniosek, że duża część z nich traktuje warszawską giełdę jak przedmiot jednorazowego użytku. Spółki te, choć generują większe ryzyko dla uczestników rynku (z uwagi na niższe wymogi informacyjne oraz niższą jakość komunikacji), nie będą objęte opłatami na rzecz krajowego nadzoru, a zatem pozycja konkurencyjna krajowych emitentów ulegnie pogorszeniu (a kwestia ta dotyczy zapewne także innych grup uczestników rynku).

Jak wyliczyć kwotę przypadającą na poszczególne grupy uczestników rynku?

Czy powinna ona zależeć wyłącznie od wysiłków organu nadzoru poświęcanego danej grupie (jeśli tak, to jak to zmierzyć), czy też od innych czynników, np. wpływu danej grupy na rozwój rynku? Czy jest zależność, a jeśli tak, to jaka, pomiędzy wielkością obciążeń poszczególnych grup uczestników a rozwojem rynku? Jak podzielić kwotę przypadającą na daną grupę na poszczególnych uczestników rynku? Jakie kryterium byłoby najbardziej zasadne? Jeśli trzymalibyśmy się idei pokrywania kosztów, to powinny być one pokrywane przez podmioty, które generują te koszty, ale jak to szacować?

Skoro koszty miałyby być pokrywane przez podmioty, które wymagają nadzoru, to czy nie powinny być one pokrywane w większym stopniu przez podmioty naruszające regulacje?

Czy kary nakładane na uczestników rynku powinny pomniejszać wartość wpłat od pozostałych uczestników rynku z danej grupy? Pozostali uczestnicy rynku i tak są ukarani, bo kara nałożona na podmiot z branży obniża zaufanie do rynku. W przypadku emitentów podnosi to premię za ryzyko i obniża wycenę pozostałych spółek. Czy podmioty funkcjonujące zgodnie z obowiązującymi przepisami i ponoszące związane z tym koszty (finansowe i pozafinansowe) powinny mieć zatem w przypadku działania innych na szkodę rynku przynajmniej rekompensatę w postaci obniżenia opłat na rzecz nadzoru?

Przedstawione powyżej problemy dotykają wielu kwestii, które wydają się fundamentalne dla modelu wzajemnych relacji pomiędzy organem nadzoru, instytucjami infrastrukturalnymi a uczestnikami rynku. Jestem przekonany, że wypracowanie odpowiedzi na postawione pytania jest niezbędne dla dalszych prac. Wyrażam nadzieję, że będą one przedmiotem poważnej debaty, w wyniku której powstanie stabilny model finansowania nadzoru nad rynkiem na wiele kolejnych lat.