Kluczowa stabilność systemu

Wywiad z Adamem Płocińskim, dyrektorem zarządzającym pionem międzysektorowym KNF

[b]Jakie są główne zarzuty KNF wobec reformy nadzoru finansowego w Unii Europejskiej, proponowanej przez Komisję Europejską i popieranej przez polski rząd?[/b]

Uczestniczyliśmy w wypracowywaniu stanowiska rządu w tej sprawie, w rezultacie nasze, tj. rządu i UKNF, stanowiska są zbieżne. Zaletą nowych rozwiązań jest utworzenie rady makro (chodzi o zrzeszającą szefów banków centralnych Europejską Radę Ryzyka Systemowego – red.). Uczestnictwo w niej pozwoli przyglądać się sytuacji sektora finansowego ponad granicami lokalnych rynków finansowych, co wydaje się perspektywą pożyteczną. Warto przy tym pamiętać, że zidentyfikowanym z poziomu europejskiego ryzykiem trzeba będzie zarządzać na poziomie lokalnym. Wynika to z faktu, że Europa nie ma budżetu na ratowanie zagrożonych instytucji finansowych. Architektura nadzoru finansowego, która ma powstać w Europie, de facto opierać się będzie na dwóch nowych instrumentach: wiążącej mediacji wobec nadzorców z różnych krajów (w roli mediatora miałyby występować proponowane Europejskie Urzędy Nadzorcze – red.) i wiążących standardach technicznych (uchwalanych przez wspomniane Urzędy – red.). Problem w tym, że nowo utworzone urzędy nie miałyby umocowania traktatowego, a zatem wstępnie wydaje się, że nie mogłyby samodzielnie wykonywać powierzonych im zadań. W praktyce może to oznaczać, że będą jedynie szykowały rekomendację dla decyzji, którą będzie zatwierdzać Komisja Europejska. Byłoby to odejście od rozdziału polityki i nadzoru.

[b]Czy wiążąca mediacja może stać się skutecznym środkiem zapobiegania nieporozumieniom między nadzorcami z różnych krajów?[/b]

Wiążąca mediacja, zgodnie z ostatnim postanowieniem Rady Unii Europejskiej ds. Gospodarczych i Walutowych, nie może prowadzić do powstania konsekwencji fiskalnych dla któregoś z państw, tak więc jej zakres przedmiotowy musi być bardzo wąski. Brytyjczycy proponują, by mediacja sprowadzała się do badania zgodności decyzji organu nadzoru z prawem krajowym. Oznaczałoby to dalsze ograniczenie jej zakresu. Dla upowszechnienia się wiążącej mediacji przeszkodą może być też naturalna niechęć nadzorców, jak i zainteresowanej instytucji finansowej, do ujawniania rozbieżności, bo to niesie ryzyko reputacyjne, przede wszystkim dla podmiotu, którego rozbieżność dotyczy. Już od kilku lat zrzeszające nadzorców europejskich komitety oferują ścieżkę mediacyjną. Nie przypominam sobie, by z niej skorzystano. [b]Sądzi Pan, że KE może nie zdążyć z przedstawieniem oczekiwanej dyrektywy do jesieni?[/b]

Wydaje się, że odpowiednie regulacje powstaną – ale stworzy się tylko ramy organizacyjne. Na ile zostaną one wypełnione treścią, zdecydują przyszłe zmiany w konkretnych dyrektywach.

[b]Minister Daniluk w niedawnym wywiadzie dla „Parkietu” stwierdził, że strona polska powinna wstrzymać się z formułowaniem własnych wniosków do dyrektywy do czasu pojawienia się konkretnego projektu. Czy wtedy nie będzie za późno? [/b]

Nowe państwa członkowskie nie praktykują tworzenia dokumentów programowych, a tylko odnoszą się do tego, co przedstawi reszta. W mojej ocenie korzystniej jest uczestniczyć w wypracowywaniu rozwiązań, niż później je kontestować. Bardzo dobrym posunięciem było powołanie przy UKNF grupy roboczej składającej się z przedstawicieli MF, NBP i KNF, której celem jest sformułowanie wspólnego stanowiska w sprawie przyszłej architektury nadzorczej i koordynacja działań.

[b]Jaki w Pana ocenie powinien być zakres wiążącej mediacji?[/b]

Aby określić zakres wiążącej mediacji, trzeba przyjąć dwa założenia: po pierwsze, nie ma europejskiego systemu gwarantowania, po drugie, nie ma europejskiego systemu wspierania zagrożonych instytucji finansowych. W tej sytuacji albo mediacja musi zostać istotnie ograniczona do spraw techniczno-proceduralnych, albo jej zakres będzie szeroki, z tym jednak zastrzeżeniem, że przystąpienie do procedury mediacyjnej wymagałoby zgody obu nadzorów. Zgoda nadzoru na przystąpienie do mediacji byłaby wtedy jednoznaczna ze zgodą na poddanie się zapadłemu w jej wyniku rozstrzygnięciu.

[b]Czyli KNF byłaby jednak skłonna zgodzić się na stworzenie w przyszłości zintegrowanego systemu nadzoru?[/b]

UKNF w pełni podziela stanowisko rządu, że przekazanie uprawnień musi się wiązać z przekazaniem finansowej odpowiedzialności za skutki wadliwych decyzji nadzorczych. Inną sprawą wymagającą uwagi jest kwestia oddziałów funkcjonujących poza rodzimym rynkiem. Oddziały podlegają nadzorowi właściwemu ze względu na siedzibę podmiotu macierzystego. Jak pokazała praktyka, nadzór macierzysty traci z pola widzenia zagraniczne oddziały. Powstaje więc sytuacja braku wystarczającego nadzoru. Dlatego uważamy, że powinno się oznaczyć parametry, po osiągnięciu których oddział musi przekształcić się w podmiot prawa krajowego. Tak więc, gdy oddział zagraniczny: (1) ma aktywa o określonej wielkości, (2) oferuje masowe produkty (np. udziela kredytów hipotecznych), (3) określoną część jego portfela stanowią klienci detaliczni lub (4) system gwarancyjny jego kraju jest niewydolny – proponujemy, aby przekształcił się w podmiot zależny.

[b]Czy w Polsce też są takie oddziały zagranicznych banków, które są na tyle istotne dla systemu, że KNF wolałaby mieć nad nimi pieczę?[/b]

W Polsce to nie jest duży systemowo problem, ale w naszej ocenie są oddziały zagranicznych banków, które mogłyby uważniej studiować rekomendacje wydawane przez nadzór. Źródłem kryzysu jest niedostatek nadzoru. Swobodny przepływ usług nie może prowadzić do tego, że część sektora nie jest nadzorowana.

[b]Wymienione przez Pana okoliczności, które miałyby stwarzać konieczność przekształcenia się oddziału w podmiot prawa polskiego, należy traktować rozłącznie?[/b]

Tak, z wyjątkiem kryterium klienta detalicznego.

[b]Wspomniał Pan, że obok wiążącej mediacji najważniejszym elementem nowej architektury nadzoru mają być tzw. wiążące standardy. Czy nadanie tych quasi-prawotwórczych kompetencji Europejskim Urzędom Nadzorczym – nowym instytucjom, których utworzenie postuluje KE, jest z Państwa punktu widzenia uzasadnione?[/b]

Tworzenie spójnego i wspólnego dla całego rynku europejskiego środowiska prawnego jest korzystne. Znakomicie ułatwia to rozwój instytucji finansowych działających transgranicznie. Natomiast istnieją wątpliwości prawne, czy nie mając umocowania w traktacie, nowe instytucje będą mogły uchwalać regulacje, które będą przecież źródłem prawa w krajach członkowskich.

[b]W dokumentach KE mówi się także o możliwości wydawania krajom członkowskim przez nowe instytucje wytycznych w sprawie interpretowania unijnych wymogów wobec banków. [/b]

Już dziś są grupy robocze, których zadaniem jest harmonizacja praktyk. Popieram ten kierunek.

[b]KE chciałaby również, by Europejskie Urzędy Nadzorcze mogły w sytuacjach kryzysowych wydawać poszczególnym instytucjom bezpośrednie polecenia. Nie obawiają się Państwo, że mogłoby to prowadzić do niespójnej polityki nadzorczej?[/b]

Zarówno konkluzje ECOFIN, jak i Rady Europejskiej mówią jedynie, że nowe urzędy w sytuacjach kryzysowych mogą pełnić rolę koordynacyjną. Dyskutujemy nad tym na forum wszystkich trzech unijnych komitetów doradczych. Nie bardzo wiadomo, jakie kompetencje miałyby mieścić się w „roli koordynacyjnej” przy założeniu, że polecenia urzędów nie mogłyby rodzić ryzyka odpowiedzialności fiskalnej dla poszczególnych krajów… Cały czas wraca temat kosztów kryzysu, z którym każdy kraj musi sobie radzić sam.

[b]Po ostatnim posiedzeniu Rady UE przedstawiciele KNF wysunęli pomysł, by sekretariaty nowych urzędów czy też wspólny im Komitet Sterujący zostały usadowione w Polsce lub innym nowym państwie członkowskim. Czy nie oznacza to pogodzenia się z porażką w zabiegach o obronę własnych kompetencji i chęci wywalczenia czegoś w zamian?[/b]

Wartością nie jest obrona takiej czy innej kompetencji, tylko zachowanie stabilności polskiego systemu finansowego. Zmiany w dyrektywie ubezpieczeniowej i bankowej pokazały, że osiągnęliśmy wszystkie założone cele. Sekretariaty komitetów doradczych od kilku lat mają już swoje siedziby. Natomiast Komitet Sterujący miałby być forum koordynacji działań przez władze trzech instytucji nadzorczych, a nie osobnym urzędem. Dlatego na razie nie ma tematu jego siedziby.

[b]Dziś kompetencje nadzorcze należą do państw, które ponoszą też odpowiedzialność finansową w razie kłopotów grup finansowych. Drugi możliwy model, który KNF byłaby w stanie zaakceptować, to przeniesienie części uprawnień nadzorczych na poziom UE, ale wraz z konsekwencjami finansowymi w sytuacjach kryzysowych. Który z tych dwóch modeli jest z Państwa punktu widzenia optymalny?[/b]

Oba są uczciwe.

[b]Dziękuję za rozmowę.[/b]

[ramka][b]Więcej władzy dla Brukseli [/b]

Dziś nadzór nad bankami, firmami ubezpieczeniowymi oraz uczestnikami rynków finansowych spoczywa w rękach poszczególnych krajów. Wprowadzana reforma, której niektóre aspekty budzą obiekcje KNF, składa się z dwóch etapów. W pierwszym część kompetencji nadzorczych wobec firm wchodzących w skład dużych grup otrzymają organy z krajów, w których firmy matki mają siedziby. W praktyce oznacza to, że dużo do powiedzenia na temat choćby współczynników kapitałowych polskich banków mieć będą nadzorcy z Niemiec, Włoch czy Holandii. W drugim etapie powołane zostaną Europejski Urząd ds. Bankowości, Europejski Urząd ds. Ubezpieczeń i Emerytur Zakładowych oraz Europejski Urząd ds. Papierów Wartościowych. Każdy z nich będzie ostateczną instancją decyzyjną wobec instytucji o międzynarodowym zasięgu działania. Równolegle powstanie Europejska Rada Ryzyka Systemowego, która zajmie się identyfikacją zagrożeń w skali makro.[/ramka]