Płaca minimalna to ważne narzędzie polityki społecznej, ale jego stosowanie jest kosztowne. Wpływa negatywnie na zatrudnienie, utrudnia znalezienie pracy osobom o niskich kwalifikacjach. To był długo dominujący w ekonomii punkt widzenia. Jaki dzisiaj jest stosunek ekonomistów do płacy minimalnej?

Zróżnicowany i zniuansowany. Neoklasyczny model rynku pracy sugerował, że podwyższanie płacy minimalnej wpływa negatywnie na zatrudnienie. Słynne badania Alana Kruegera i Davida Carda z początku lat 90. XX w. pokazały jednak, że w pewnych okolicznościach i w pewnych sektorach podwyżki płacy minimalnej mogą wręcz zwiększać zatrudnienie. Te badania były przełomowe także z tego powodu, że zapoczątkowały tzw. rewolucję wiarygodności w ekonomii, przyczyniły się do jej przekształcenia w naukę empiryczną. Krueger i Card badali skutki podwyżki płacy minimalnej tak, jak bada się skuteczność leków. Porównali sytuację pracowników, których podwyżka dotyczyła, do pracowników, których nie dotyczyła, a którzy pod innymi względami byli bardzo podobni. To oczywiście nie zamknęło debaty na temat płacy minimalnej. Wielu ekonomistów wciąż uważa, że jej wpływ na zatrudnienie jest negatywny. Ale wydaje mi się, że większość zdaje sobie sprawę z tego, że rzeczywistość jest bardziej skomplikowana, a konsekwencje stosowania tego instrumentu zależą od okoliczności.

Czy to oznacza, że nie da się sformułować żadnych uniwersalnych wniosków na temat skutków podwyższania płacy minimalnej? Albo inaczej – czy pańskie badania prowadzone w innych krajach można wykorzystać do oceny, jakie będą konsekwencje podwyższania płacy minimalnej w Polsce?

Sądzę, że tak. Osobiście badałem rynki pracy w USA, na Węgrzech i w Niemczech, przy czym w pierwszym z tych krajów poszczególne stany mocno się od siebie różnią. Kalifornia i Wyoming to zupełnie inne gospodarki. Znam też wyniki badań np. z Portugalii i Francji. To, że w tak różnych krajach podwyżki płacy minimalnej nie miały wyraźnego negatywnego wpływu na zatrudnienie, sugeruje, że brak tej zależności może wystąpić w wielu kontekstach. Oczywiście to nie oznacza, że tak będzie w każdym możliwym kontekście. Nie wiemy na przykład, jak rynek pracy zareagowałby na bardzo dużą podwyżkę płacy minimalnej albo na jej podwyżkę z już wysokiego poziomu.

A czy w Polsce tzw. współczynnik Kaitza, czyli stosunek płacy minimalnej do płacy przeciętnej, jest wysoki na tle tych krajów, w których nie było negatywnego wpływu podwyżek tej płacy na zatrudnienie?

W USA badaliśmy następstwa około 140 podwyżek płacy minimalnej. Analizowaliśmy nie tylko średnie efekty, ale też poszczególne przypadki. Z zaskoczeniem stwierdziliśmy, że w tych stanach, gdzie wskaźnik Kaitza sięgał nawet 55–58 proc., podwyżki płacy minimalnej nie miały bardziej negatywnych konsekwencji niż w innych, choć obejmowały większy odsetek pracowników. W Polsce ten współczynnik dojdzie w 2020 r. do około 57 proc., czyli w świetle amerykańskich badań wciąż nie będzie na niebezpiecznie wysokim poziomie. W 2021 r. może przebić 60 proc. Nie znam wiarygodnych danych dotyczących tego, jakie mogą być efekty dalszego podwyższania płacy minimalnej przy takim wskaźniku Kaitza. To jest niezbadany grunt.

Od czego jeszcze, oprócz poziomu wyjściowego i skali podwyżki, mogą zależeć efekty zmian płacy minimalnej?

Z moich badań prowadzonych na Węgrzech wynika, że bardzo ważna jest struktura gospodarki. Potwierdzają to również częściowo badania z USA. W sektorach zorientowanych na eksport, wystawionych na konkurencję międzynarodową, podwyżki płacy minimalnej mają większy negatywny wpływ na zatrudnienie niż np. w usługach i handlu. W kraju o bardzo otwartej gospodarce, gdzie firm eksportujących jest dużo, podwyższanie płacy minimalnej może wyrządzać więcej szkód niż w bardziej zamkniętej gospodarce, gdzie większość osób otrzymujących takie wynagrodzenie pracuje w usługach.

Tyle że eksportują z reguły większe firmy, a te z kolei lepiej płacą, tzn. mają mniej pracowników pobierających płacę minimalną. Tak przynajmniej jest w Polsce.

W wielu rozwiniętych gospodarkach, jak w USA, Niemczech, ale też na Węgrzech, jest podobnie. Większość osób otrzymujących płacę minimalną pracuje w sektorach nieuczestniczących w wymianie handlowej. Pracownicy przemysłu przetwórczego z reguły są wykwalifikowani i średnio zarabiają więcej. Ale od tej reguły są wyjątki, istnieją firmy uczestniczące w handlu, które zatrudniają sporo pracowników pobierających płacę minimalną. I to na nie podwyżki płacy minimalnej mają największy wpływ. Właśnie w tym sensie znaczenie ma struktura gospodarki.

Wydaje się, że w większości rozwiniętych gospodarek odsetek pracowników zatrudnionych w przemyśle maleje. Zwiększa się zaś odsetek zatrudnionych w usługach. Czy to oznacza, że wrażliwość tych gospodarek na zmiany płacy minimalnej spada?

W pewnym sensie tak, bo podwyżki płacy minimalnej mają mniejszy wpływ na zatrudnienie w sektorze usług. Ale jednocześnie konsekwencją zmian w strukturze zatrudnienia jest to, że maleje udział dobrze płatnych miejsc pracy, powiększa się też premia z tytułu pracy w przemyśle. To może prowadzić do wzrostu odsetka pracowników pobierających wynagrodzenie na minimalnym poziomie. I w tym sensie zwiększa się znaczenie tego instrumentu polityki społecznej.

Z czego wynika mniejsza wrażliwość firm usługowych na podwyżki płacy minimalnej? Z tego, że mają większe możliwości przerzucania cen na konsumentów?

Tak. Konsumenci nie mają zbyt wielu dobrych alternatyw dla lokalnych restauracji, usług domowych, usług transportowych. Popyt na te usługi jest więc relatywnie mało wrażliwy na zmiany cen.

Jeśli firmy są w stanie przerzucić koszty podwyżki płacy minimalnej na konsumentów, to jednocześnie tłumią pozytywny wpływ tej podwyżki na realne dochody gospodarstw domowych.

O ile badacze wciąż spierają się o to, czy podwyżka płacy minimalnej ma negatywny wpływ na zatrudnienie czy nie, o tyle istnieje w zasadzie zgoda co do tego, że za te podwyżki w większości płacą konsumenci. Mimo wszystko bilans kosztów i korzyści dla beneficjentów tych podwyżek jest pozytywny, tzn. ich dochody rosną bardziej niż wydatki. Po pierwsze, z moich badań na Węgrzech wynika, że wzrost kosztów pracy związany z podwyżką płacy minimalnej firmy w 75 proc. przerzucają na konsumentów, a w 25 proc. biorą na siebie, godząc się na pogorszenie rentowności. Ale też ci konsumenci, którzy korzystają najczęściej z usług czy towarów, które drożeją w następstwie podwyżki płacy minimalnej, to nie są ci sami konsumenci, którzy otrzymują płacę minimalną. Innymi słowy, ten instrument prowadzi do pewnej redystrybucji realnych dochodów między konsumentami.

W jakim stopniu to, że poglądy ekonomistów na temat płacy minimalnej ewoluowały, wynikało ze zmiany metod badawczych, a w jakim stopniu z tego, że w ostatnich dekadach coś się w gospodarce zmieniło? Przykładowo, czy jest możliwe, że dawniej podwyższanie płacy minimalnej miało negatywny wpływ na zatrudnienie, a dziś go nie ma na przykład z powodu zmian demograficznych, starzenia się ludności? W wielu krajach, w tym w Polsce, powoduje to niedobór pracowników.

Moje badania w USA nie wskazują na to, aby podwyżki płacy minimalnej miały zauważalnie inny wpływ na pracowników w zależności od ich wieku. Wydaje się więc, że zmieniająca się struktura wieku sama w sobie nie powoduje, że rynek pracy inaczej reaguje na podwyżki minimalnego wynagrodzenia. Niedobór pracowników to osobna sprawa. Przy bardzo niskiej stopie bezrobocia firmom trudniej rezygnować z pracowników, nawet jeśli rosną koszty ich zatrudnienia. W takich warunkach podnoszenie płacy minimalnej może być skutecznym i niepowodującym dużych kosztów społecznych narzędziem redystrybucji dochodów od ogółu konsumentów do najsłabiej opłacanych pracowników. Wysoka stopa bezrobocia byłaby zupełnie innym kontekstem, w którym należałoby zachować większą ostrożność.

A czy w Polsce taka redystrybucja jest potrzebna?

Nie znam dobrze danych dotyczących nierówności dochodowych w Polsce. Ale niezależnie od tego to do rządu, a nie do badaczy, należy decyzja, czy taka redystrybucja jest potrzebna. Ekonomiści mogą jedynie oceniać, jakie mogą być jej skutki.

Czy podwyższanie płacy minimalnej to dobre narzędzie do aktywizowania biernych zawodowo? Bo jeśli tak, to może w sytuacji, gdy popyt na pracowników przekracza ich podaż, taka polityka może prowadzić do wzrostu zatrudnienia? Tym bardziej że może też być zachętą do imigracji.

Trudno powiedzieć. Emigracja z krajów Europy Środkowo-Wschodniej po ich akcesji do UE to zjawisko bezprecedensowe. A to właśnie ta emigracja leży u źródeł niedoboru pracowników w regionie. Podnoszenie płacy minimalnej tego raczej nie odwróci. Z drugiej strony niedobór pracowników powoduje, że niezależnie od polityki płacy minimalnej istnieje silna presja na wzrost wynagrodzeń. Odgórne podwyżki najniższych wynagrodzeń mogą jeszcze tę presję nieco nasilić, ale wątpię, żeby to mógł być czynnik istotnie zwiększający podaż pracy i zatrudnienie.

W krajach Europy Środkowo-Wschodniej w ostatnich latach wzrost płac faktycznie wyraźnie przyspieszył, ale w Niemczech i w USA pomimo historycznie niskich stóp bezrobocia pozostaje niemrawy. Tam podwyżki płacy minimalnej są bardziej potrzebne niż w naszym regionie?

W USA nie tylko płace rosną wolno, ale też powstaje zadziwiająco dużo nisko płatnych miejsc pracy. Ale nie powiedziałbym, że w Europie Środkowo-Wschodniej podnoszenie płacy minimalnej jest niepotrzebne ze względu na to, że presja na wzrost płac i tak istnieje. Skoro pomimo tej presji stopy bezrobocia są rekordowo niskie, to może jest to dobra okazja, żeby zająć się najniższymi wynagrodzeniami.

Ogłaszając plan niemal podwojenia płacy minimalnej w ciągu pięciu lat, polski rząd sugerował, że jego celem jest też przyspieszenie modernizacji gospodarki, zwiększenia poziomu produktywności. To nie jest myślenie życzeniowe?

To jest możliwe. Podwyższanie płacy minimalnej może sprzyjać przesuwaniu pracowników z mniej do bardziej produktywnych firm.

Attila Lindner jest doktorem nauk ekonomicznych, adiunktem na londyńskiej uczelni UCL (University College London). Wykłada również na Uniwersytecie w Oslo. Specjalizuje się w ekonomii pracy. Współpracuje z wieloma ośrodkami badawczymi, m.in. Instytutem Badań Fiskalnych (IFS) i Centrum Badań Polityki Gospodarczej (CEPR) w Londynie oraz Instytutem Ekonomii Pracy (IZA) w Bonn.