Młody rynek powinno się lepiej regulować

Z prof. Janem Monkiewiczem, przewodniczącym Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, rozmawiają Monika Skarbek i Tomasz Brzeziński

Jak Pan zinterpretuje zapisy z ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym, mówiące o tym, że nadzór nad Komisją sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, a w jego ramach może w każdym czasie zażądać informacji i wyjaśnień w zakresie działalności Komisji oraz wydawać wytyczne i polecenia?

Polecenia? Może zalecenia?

Nie, w projekcie rozesłanym do zakładów jest napisane, że minister finansów może wydawać Komisji polecenia. Czy w takim razie nadzór jest suwerenny?

Oczywiście, że Komisja jest autonomiczna w zakresie swoich decyzji. Jak sądzę, zapisy mówiące o wydawaniu zaleceń odnoszą się do trybu czy sposobu procedowania prac Komisji. Nie wyobrażam sobie sytuacji, w której minister finansów mówi nam, że chciałby, aby któraś z decyzji Komisji została rozstrzygnięta w określony sposób. Wręcz odwrotnie. W ustawie są zapisy, które uniezależniają Komisję i jej przewodniczącego od bieżących wpływów politycznych, określając szczegółowo nie tylko procedurę jego powoływania, ale także wymieniając precyzyjnie okoliczności, w jakich może być odwołany.

W projekcie ustawy o nadzorze jest także zapis, z którego wynika, że minister finansów ma wpływ na powoływanie trzech spośród sześciu członków Komisji, w tym na przewodniczącego (obecnie Komisja liczy pięciu członków). Będzie miał on przez to niebagatelny wpływ na podejmowane przez nią decyzje. Po co więc ten parawan w postaci Komisji, nie łatwiej decydować o wszystkim zza ministerialnego biurka?

Pewnie tak, ale na razie minister finansów mianuje bezpośrednio tylko jedną osobę do pięcioosobowej Komisji. Przewodniczącego Komisji powołuje premier na wspólny wniosek ministra finansów oraz ministra pracy. Jak widać, zarówno minister finansów, jak i minister pracy niczego nie mogą zrobić bez osiągnięcia kompromisu. Także premier musi czekać, aż uzgodniona kandydatura zostanie mu przedstawiona.

Którego z ministrów był Pan kandydatem, ministra pracy czy finansów?

Moja kandydatura musiała być uzgodniona przez obu ministrów.

Zna Pan nazwiska swoich konkurentów? Kandydatur było ponoć więcej niż jedna.

Nie znam, ale z tego, co wiem, lista nie była zbyt długa.

Minister Hausner twierdził, że znajduje się na niej kilkanaście osób.

Minister Hausner w tej sprawie z pewnością wie więcej niż ja.

Projekt ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym przewiduje utrzymanie zasady kadencyjności oraz określa czas trwania kadencji na pięć lat, przy tym jedna osoba może pełnić funkcję przewodniczącego tylko przez dwie kadencje. Może się okazać, że po pięciu latach będziemy mieć kolejnego przewodniczącego. Czy Pańskim zdaniem jest to właściwe? Obszar, który podlega nadzorowi, jest przecież ogromny, a materia skomplikowana.

Oczywiście, są wady i zalety takiego rozwiązania. Jeśli pełni się funkcję zbyt długo, może okazać się, że spojrzenie na sprawy się stępia. Z kolei, jeśli okres jest zbyt krótki, może zdarzyć się, że nie zdążymy wystarczająco poznać nadzorowanej materii. Wiele zależy od tego, ile trwa kadencja. Proszę zauważyć, że kadencja prezesa Cezarego Mecha (byłego prezesa Urzędu Nadzoru Funduszy Emerytalnych - przyp. redakcji) miała trwać sześć lat, podobnie jest jeszcze w przypadku Rady Polityki Pieniężnej, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy prezesa NBP. Obecnie widać jednak w Polsce tendencję do ograniczania czasu trwania kadencji do pięciu lat oraz wprowadzania zakazu sprawowania funkcji dłużej niż przez dwie kadencje przez jedną osobę. Wydaje mi się, że jest to rozwiązanie rozsądne. Oczywiście, w innych krajach są inne prawa i zwyczaje. Na przykład w Niemczech aktualny szef nadzoru ubezpieczeniowego sprawował swój urząd przez trzy kadencje, czyli piętnaście lat, a w instytucji nadzoru pracował przez trzydzieści lat.No właśnie, a przecież niemiecki rynek ubezpieczeniowy jest stawiany za wzór zarówno pod względem uregulowań, jak też jakości sprawowanego nadzoru. Czy nie powinniśmy uczyć się od lepszych?

Rzeczywiście, stopień regulacji rynku niemieckiego jest dość wysoki i dużo czerpiemy z jego dorobku. Ale już np. zdaniem urzędników Komisji Europejskiej był on przeregulowany. Niemiecki nadzór miał prawo głęboko ingerować w sferę materialną działalności zakładów. Np. do 1995 r. zatwierdzał każdego roku taryfy w ubezpieczeniach komunikacyjnych, wychodząc z założenia, że jest to tak ważny segment rynku, iż nie można dopuścić do sytuacji w której następuje wolna gra rynkowa.

Czy jest Pan zwolennikiem silnego nadzoru, który oprócz kontroli nad finansami firm ingeruje również w sferę materialną działalności towarzystw?

Tak, ale tylko tam, gdzie jest to potrzebne. Wiem bowiem, że im więcej władzy, tym więcej odpowiedzialności. Nawet prorocy się mylili, cóż dopiero ludzie. Mówiąc o nadzorze, powinniśmy sobie uświadomić specyfikę działania zakładów ubezpieczeń, jak i powszechnych towarzystw emerytalnych. Mało kto pamięta, że są to firmy, które głównie żyją z długu zaciągniętego u klientów. Wartość kapitałów własnych tych firm, czyli środków zaangażowanych przez inwestorów, jest stosunkowo niewielka w porównaniu z wartością zaciągniętych zobowiązań. Mówi się, że jeśli lewarowanie (stosunek środków własnych do zadłużenia) w przedsiębiorstwach produkcyjnych wynosi 50%, to osiąga ono niebezpieczny poziom. A w przypadku firm ubezpieczeniowych środki własne stanowią z reguły 10%-15% wartości sumy bilansowej. W związku z tym uważa się, że ostatecznym celem nadzoru nie powinno być dbanie o kondycję finansową tych instytucji, ale o bezpieczeństwo i uczciwość w sposobie traktowania klientów. Oczywiście, nie będzie to możliwe bez zapewnienia bezpieczeństwa finansowego tych firm, bo gdy upadną, ich klienci stracą szansę na odzyskanie swoich pieniędzy. Ale nie jest to jedyny realny problem. Dlatego uważam, że nadzór nad tymi instytucjami powinien być nie tylko finansowy, ale także w części materialny. Jak głęboki? To już jest kwestia do poważnej dyskusji, która, mam nadzieję, odbędzie się w procesie legislacyjnym.

Szczerze wątpię, aby znalazł Pan zrozumienie dla takich idei ze strony rynku.

Mówiąc rynek, macie na myśli podmioty nadzorowane - ależ oczywiście, nasze widzenie tych spraw jest różne. Musimy wszakże pamiętać, że rynek to nie tylko zakłady ubezpieczeń, ale także pośrednicy, poddostawcy, a przede wszystkim klienci. Czy wiadomo, co oni na ten temat myślą? W tej materii zresztą standardy przyjęte wobec zakładów ubezpieczeń i towarzystw emerytalnych są zupełnie odmienne, skala możliwej ingerencji nadzoru w życie tych ostatnich jest wielokrotnie większa niż w przypadku firm ubezpieczeniowych.

Musi Pan zatem szukać sprzymierzeńców, bo przecież nie stanowi Pan prawa. Znając siłę lobbingu firm ubezpieczeniowych, nie będzie łatwo.

Zdaję sobie z tego sprawę. Na pewno będzie trudno, ale nie można zakładać, że się nic nie da zrobić. Po pierwsze, muszę dostarczyć właściwych argumentów, a moim sprzymierzeńcem jest i będzie wiedza. Czy uda nam się wprowadzić do pakietu ustaw ubezpieczeniowych wszystkie preferowane przez Komisję rozwiązania? Z pewnością nie. Bałbym się zresztą takiej sytuacji. Wszystko zależy od siły naszych argumentów. Pojawia się np. pytanie, czy powinniśmy kontrolować jedynie zakłady ubezpieczeń czy także inne podmioty zaangażowane w proces ubezpieczeniowy, np. pośredników, rzeczoznawców, likwidatorów itp. Każdy z nich zajmuje się ważnym odcinkiem świadczenia usług ubezpieczeniowych. Coraz więcej spraw i procesów zakłady ubezpieczeń rozwiązują poprzez outsourcing. Co mamy zrobić, jeśli klient skarży się na pracę agenta ubezpieczeniowego, że został przez niego źle poinformowany czy wręcz oszukany? Dzisiaj możemy jedynie zwrócić się do zakładu ubezpieczeń, by skontrolował pracę nierzetelnego agenta, jednak nie wnikamy nawet w istotę sprawy, bo nie mamy do tego prawa.

Można zapytać, czy tak powinno być, czy powinniśmy również badać działalność rzeczoznawców? Sprawdzać ich uprawnienia, doświadczenie? Na razie nie mamy takich uprawnień. O tym trzeba rozstrzygnąć w procesie legislacyjnym.

Z tego, co wiem, działalność rzeczoznawców jest od niedawna licencjonowana.

Być może, ale nam nie chodzi o ich kompetencje w ogóle. Od tego są inni. Chodzi o to, żeby sprawdzić, czy dany rzeczoznawca rzetelnie wycenia szkodę czy nie. Czy potrafi pracować przy likwidacji szkód ubezpieczeniowych czy nie. Wskazuję jedynie problem. Sam nie wiem, czy urząd powinien mieć takie uprawnienia, bo jak mnie uczono: im więcej obejmujesz, tym słabiej ściskasz. Chodzi zatem o to, żebyśmy mogli nadzorować nie to, co jest wtórne, drugorzędne, ale najważniejsze obszary działalności zakładów ubezpieczeń.

W jakim zakresie Komisja powinna kontrolować towarzystwa?

Po pierwsze, oczywiście ich gospodarkę finansową i stan środków własnych. Chcemy także, o ile taka potrzeba zaistnieje, mieć możliwość sprawdzenia, czy dany zakład stosuje właściwe procedury i rachunki, i tym samym ma możliwość wywiązania się z zaciągniętych zobowiązań. Sądzę, że akurat w tej sprawie zakłady nie powinny zbyt głośno protestować, gdyż są to rozwiązania, które zabezpieczają ich długofalowy interes. Oczywiście, jest cały obszar ładu korporacyjnego, gdzie prawdopodobnie opór ubezpieczycieli będzie największy.

Krótkowzroczność zakładów ujawniła się wraz z wystąpieniem zjawiska nieuczciwych agentów. Nie sądzi Pan, że błędy będą powielane w kolejnych sferach działalności?

Nie wiem, ale wprowadzając takie zapisy, można uchronić rynek przed narastaniem problemów. W Wielkiej Brytanii, inaczej niż w Polsce, agent ubezpieczeniowy nie musi przechodzić 150--godzinnego szkolenia, zdawać egzaminu, wykazywać się czystą kartoteką. Jedyny obowiązek, jaki na nim spoczywa, to rzetelne informowanie klienta o zaletach i wadach danego produktu (oczywiście, w porównaniu z ofertą innych instytucji) oraz przedstawienie pełnych skutków finansowych wynikających z przystąpienia do umowy. Nic więcej. Urząd nadzoru reaguje tylko wówczas, gdy klient zgłosi, że został wprowadzony w błąd przez pośrednika danego zakładu. Jeśli tak, to nadzór zwraca się do losowo wybranej grupy klientów danej instytucji i sprawdza, czy jest to odosobniony przypadek czy też problem się powtarza. Jeżeli w trakcie kontroli ujawnione zostaną nieprawidłowości, to instytucja zmuszana jest do ich wyeliminowania. W ostatnim czasie na jedną z dużych brytyjskich firm nałożono, oprócz wysokiej kary finansowej, obowiązek wycofania z rynku wszystkich jej pośredników i skierowania ich na powtórne trzymiesięczne szkolenie.

dokończenie str. II

dokończenie ze str. I

W tym czasie musiała ona zaprzestać jakiejkolwiek sprzedaży. A co jest u nas? Jeśli agent spełni warunki (szkolenie, egzamin, etc.), zostaje nim dożywotnio, a my nie mamy uprawnień, żeby sprawdzić, jak on sprzedaje polisy! Jeśli np. wprowadza w błąd klientów, to nie możemy nakazać zakładowi, aby rozwiązał z nim umowę. Gorzej - on może dalej uprawiać swój proceder.

W jakie uprawnienia powinno się, Pańskim zdaniem, wyposażyć nasz nadzór?

Minimum minimorum to nadzór finansowy nad zakładami oraz towarzystwami emerytalnymi, a wszystko inne powinno wynikać z obecnych potrzeb czy problemów rynku.

Ale słychać głosy, że rynek jest zbyt młody, aby go tak regulować. Zbyt duża restrykcyjność przepisów może zdusić jego rozwój.

Nie zgadzam się z takim twierdzeniem. Uważam, że powinno być odwrotnie. To młody rynek powinno się regulować, bo gdy dojrzeje, wszyscy będą wiedzieć, jak należy postępować. Tam regulacje są mniej potrzebne. Jeśli teraz przykręcimy śrubę, to unikniemy wielu problemów, które powstają na wstępnym etapDobrym przykładem może być standard przyjęty przez nadzór rynku kapitałowego - Komisję Papierów Wartościowych.

Od razu był surowy i efekty są. Oczywiście, z czasem możemy pozbyć się wielu funkcji, pod warunkiem jednak, że zmieni się otoczenie prawne. Na przykład pojawi się porządna ustawa o ochronie konsumentów i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów będzie w stanie właściwie dbać o interesy także klientów firm ubezpieczeniowych.

Wówczas nasza ingerencja w niektórych obszarach będzie zupełnie zbyteczna. Ten proces porządkowania prawa postępuje. Ostatnio uchwalono przecież niezwykle ważną ustawę o kredycie konsumenckim, która m.in. narzuca bankom obowiązek ujawniania wszystkich opłat, jakie poniesie klient zaciągając pożyczkę. Podobnie powinno być w ubezpieczeniach. Przydałaby się np. porządna ustawa o umowie ubezpieczeniowej, w której m.in. określimy, prawa i obowiązki stron, przedmiot ubezpieczenia, świadczenia itp.

A czy Pana zdaniem zakłady powinny przedstawiać wszystkie koszty, włącznie ze sposobem tworzenia rezerw itp?

Nie wiem, czy wszystkie, ale na pewno znaczną część z nich. Należy pamiętać, że w świecie finansów następuje niezwykle silny proces koncentracji po stronie podaży. Oznacza to, że organizacje są coraz większe, funkcjonują według coraz bardziej złożonych mechanizmów, a klient jest tak samo mały, jak był kiedyś. W związku z tym należy go chronić. Stopień protekcji konsumenta wzrasta, i tak musi być, aby jego interes był odpowiednio chroniony nie tylko poprzez mnożenie uprawnień nadzorczych, ale także np. edukację. Według zasady, najlepiej obronisz się sam, pod warunkiem jednak, że wiesz jak.

Chce Pan przestrzegać klientów przed instytucjami finansowymi?

Nie. Chciałbym natomiast ich kształcić. Uważam, że samowiedza pozwala najlepiej chronić klienta. Na przykład UNFE miało zapisane w swojej podstawie prawnej obowiązek prowadzenia edukacji emerytalnej. Uważam, że ten obowiązek powinno się rozszerzyć także na sektor ubezpieczeń.

W przypadku UNFE sprowadzało się to wydawania biuletynu i organizowania konferencji prasowych. Przy tym sposób działania UNFE, mimo pewnych niedociągnięć, nie mógł być poddawany żadnej krytyce, np. przez dziennikarzy.

Być może było to robione niedoskonale, ale nadzór ubezpieczeniowy nie miał w ogóle takich możliwości. Uważam, że powinniśmy móc informować klienta nie tylko o jego prawach i obowiązkach, ale także wyjaśnić mu, na czym polega kontrakt, który zawiera z zakładem ubezpieczeń. Element edukacji, a może precyzyjniej konsultacji, chciałbym także wprowadzić w stosunkach z podmiotami nadzorowanymi. Uzgodniłem już z moim szefem kontroli, że będziemy przeprowadzali regularne spotkania z zakładami ubezpieczeń, na których informowalibyśmy o nieprawidłowościach wykrytych w innych firmach, oczywiście bez podawania nazw tych firm. Pozwoli to zapobiec powielaniu tych nieprawidłowości.

Nie obawia się Pan, że będzie to puste gadanie? Kontroler może przecież usłyszeć, że dany problem akurat tego towarzystwa nie dotyczy, gdyż działa ono zgodnie z prawem.

Trudno powiedzieć. Praktyka jest najlepszym sprawdzianem. Na pewno chcemy, aby nadzór był partnerski, ale i interaktywny.

Zna Pan raport NIK-u, w którym wytyka się, że na jednego zatrudnionego w departamencie kontroli dawnego PUNU przypadało 0,7 kontroli rocznie? Nie uważa Pan, że to trochę mało?

To zależy od zakresu kontroli. Praktyka obu urzędów była odmienna. UNFE robił kontrole krótkie, błyskawiczne obejmujące jedynie drobny wycinek działalności. Z kolei PUNU badał firmę dogłębnie. Ja jestem zwolennikiem kontroli wyrywkowych. Jeśli jednak wykryjemy poważne, powtarzające się nieprawidłowości, wówczas przeprowadzimy gruntowne badanie spółki.

Czy towarzystwa emerytalne pogodziły się z tym, że muszą opłacać swój nadzór?

A dlaczego miałyby być traktowane inaczej niż firmy ubezpieczeniowe? W świecie bywa nawet tak, że nadzór jest organizowany przez samych nadzoroW Polsce został wybrany wariant opłacania nadzoru przez nadzorowanych i moim zdaniem jest to zasadne, ponieważ inaczej musieliby utrzymywać go wszyscy podatnicy.

Nie ma tu obawy o korupcję? Taki argument wysuwały towarzystwa emerytalne

Nie ma takiej możliwości, ponieważ wysokość opłat jest ustalana na jednakowym poziomie dla wszystkich podmiotów przez ministra finansów. Te opłaty nie powinny być problemem. Problemem jest to, jak zmniejszyć inne, nieracjonalne koszty towarzystw emerytalnych czy zakładów ubezpieczeń, np. wynikające z obowiązków informacyjnych.

Czy Komisja przychyli się do postulatów PTE dotyczących zmiany niektórych uregulowań tak, aby zlikwidować te zbędne koszty?

Uważam, że te zapisy, które są puste, które nie budują bezpieczeństwa członków systemu, powinny być usunięte.

Czy teraz, gdy powstał nowy nadzór, ruszy konsolidacja rynku emerytalnego?

On przecież cały czas się konsolidował. Może niewystarczająco ale trzeba uważać, żeby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy nastąpi nadmierna koncentracja na tym rynku. Może być ona niedobra zarówno dla samych ubezpieczonych - bo mają mniejszy wybór, jak i dla rynku kapitałowego.

Ale nie jestem przekonany, by najlepszym i jedynym instrumentem pobudzania konkurencji wśród funduszy emerytalnych było zakazanie im łączenia się. Trzeba szukać także innych rozwiązań. Poza tym w Komisji jest obecnie tylko jeden wniosek o konsolidację - OFE Ego z OFE Skarbiec-Emerytura.

Dziękujemy za rozmowę.